“朱镕基时期财税改革：邓小平江泽民赞成中央适当集权”

虽然通过1994年分税制改革，中国建立了比较合理的财政体制框架，但它还不是一个完整的现代财政体制，需要继续推进改革

1993年7月23日，全国财政税务实务会议在北京召开。 时任国务院副总理朱基(本财经注(此处须为朱镕基。 下同)来到会场，对所有参加会议的人说:“按照现在的体制，中央财政非常困难，如果现在不改革，中央财政的日子就过不下去。 (如果这种情况迅速发展下去，)到2000年)中央财政将崩溃！ ”。

参加会议的项怀诚对此并不意外。 作为分担预算的财政部副部长，他知道国务院总是因为没钱而困扰。 在现有的财政体制下，财政收入占gdp的比例逐年下降。 虽然大部分地方都嚷嚷着缺钱，但当时连一些中央机关都不借钱，发不出工资。

中央财政被称为“悬崖边的中央财政”。 项怀诚知道财政体制已经到了必须改变的时候了。

一、只有改革

1963年，24岁的项怀诚进入财政部。 这个年轻人在山东大学中文学科毕业后，首先被分配到中国科学院计算技术研究所，参加了“俄汉机器翻译研究组”。 两年后，项目中止了，很多大学要求他教英语和俄语。

项怀诚面临着人生的选择。 正好那个时候，中共中央委员会要求对国有公司进行财政监督管理。 于是，项怀诚有幸成为财政部税务总局新设的“监纳利益处”的办事员。 我没想到他从此开始了长达41年的财政部生涯。

在“文革”中，项怀诚在湖北省的财政部“五七干学校”工作了三年。 林彪事件后，他回到北京进入预算部门。 此时，财政部长李先念已经“靠边”，财政部实行军事管理。 军管会主任不擅长财政工作，出差必须经常点名随叫随到。 他们称这个年轻人为“绑匪”。

文革”结束后，国家开始走上正轨，正是到了那一年，项怀诚开始获得发挥自己才能的机会。 但是，他出身于知识分子家庭，工作一直很好，但入党问题长期得不到处理。 财政部长张劲夫非常开放，让未入党的项怀诚直接参加财政部的务虚集团。

在以改革为主题的大时代，中国提倡干部“四化”(年轻化、知识化、革命化、专业化)，很多比较年轻的知识分子被推向了指导地位。 1982年，项怀诚担任综合计划司副部长，次年入党，第三年成为副司长。 1986年，47岁的项怀诚成为财政部最年轻的副部长。 有人开玩笑说他“不动，工作，随便工作”。

此时，中国的财政体制正处于大变革的前夕。 共产党执政以来，财政体制平均每三年改变一次，最短的财政体制只采用了一年，最长的财政体制也不过五六年。 频繁变动的财政体制基本上在分权和集权之间动荡，背后是微妙的中央和地方之间的博弈。

后来项怀诚回顾说，财政体制不稳定的原因是“其实不是干部的问题，不是人的问题，而是制度的问题”，“合理分权的界限集中到什么程度？ 用什么制度保证？ 我们摸索了30年，每个时代都有自己的优势，最终都找不到最好的方法”。 文革结束时，国民经济濒临崩溃，国家财政十分脆弱，赤字率很高。

改革开放后，为了激励地方政府，农村的“大包干”也被引入财政体制。 “财政包干”使地方政府有了稳定的期望，调动了积极性。 但是，这个体制的局限性也很明显。 经济发展迅速，但财政收入增长速度缓慢，中央财政增长速度更慢。

20世纪80年代，全年财政增加100多亿元，大部分是地方收入，中央部分增加很少。 国家计委先拿几十亿元，剩下的没多少钱，总理经常为没钱发愁。 每次去总理那里开会，项怀诚都觉得总理难，说:“穷人家难啊。 我经常觉得工作不顺利，有愧于领导的信任。 李鹏总理召开会议，希望我们考虑能不能多收点钱。 ”

没有制度创新，财政收入占gdp的比例逐年下降。 1979年财政收入占gdp的比例为28.4%，到1993年从28.4%下降到12.6%。 每年下降1个百分点以上。 另外，中央财政占全国财政收入的比例也呈减少趋势。 中央财政占1984年全部财政收入的比例为41.5%，但1993年下降到22%。

项怀诚对民间俗语“唤鸡撒米”印象深刻。 中央财政收入分配不占主导地位，话语权也不够。 台湾前“财政部长”陆润康来到北京会见了项怀诚，并坦率地作了如下介绍。 台湾的财政“弱干强枝”，台湾整体财政收入的90%依赖台湾省。 我的部长想见台湾省财政厅厅长想讨好他。 “弱干强枝”在台湾不行，在大陆更不行。

1987年，项怀诚去南斯拉夫视察。 该国财政部副部长奥格沃斯基表示，南斯拉夫的财政集中占国民收入的比例太低，仅为11%，国家担心会发生事故。 果然，不久南斯拉夫开始了社会动荡，最终解体。

与南斯拉夫不同，中国除了预算内收入外，还有一部分预算外收入和政府收入。 但是，由于中央财政收入严重不足，财政部处境窘迫。 从20世纪80年代末到20世纪90年代初，中央财政向地方财政“借款”却不归还的情况有两次。 大多数地方都缺钱。 粮食收购、财政赤字、补贴资金不足。要点建设资金不足，铁路、港口、民航等诸多要点建设成为瓶颈。

当时的财政部长刘仲黎和项怀诚开玩笑说，我现在快要被剥下背心了。 刘仲黎找了三次朱基(本财经注:这里必须是朱镕基)，希望他向银行借钱，朱基不允许。

包干体制已经难以为继，出路只有改革。

二、分税被突破

财政体制改革如箭，改革的方向是划分税制。

1993年经济过热，通货膨胀率上升。 中央派出13个部长到26个省市进行调查研究。 回到北京后，部长们写了文件。 一共13条，13位部长每人写了1条，提交国务院讨论。 主管经济工作的常务副总理朱基开玩笑说第13条的提案不吉利，就加了几条。 于是加上三杆变成了十六杆。 这就是1993年中共中央委员会6号文件。 该文件为包括税制改革在内的经济体制改革奠定了良好的基础。

我当时不习惯把税制上下分开。 财政部在北京龙泉酒店召开体制改革座谈会，常务副部长项怀诚在会上发言，首次比较全面地介绍了分税制。 这次会议对思想统一非常有益，之后税制改革开始稳步进行。

1993年下半年，财政部的办公楼晚上经常灯火通明。 项怀诚参加了包括纳税人、地方政府、专家学者、海外人士在内的多场座谈会，就税制改革听取了各方面的意见。 据说这可能是迄今为止改革中最足以听取意见的事情。

1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央委员会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的政策决定》，确定要求改革财税体制。 这个决定意味着税制改革正式开始。 这次改革主张正确解决中央和地方的关系，实际上核心问题仍然是分权和集权。

邓小平和陈云两位元老赞成适当集权，增加中央财政财力。 最高领导人江泽民也说，中央财政太困难了，必须适当集权。 由于改革涉及巨大的利益关系调整，特别是地区间利益关系的调整，面临着许多障碍和阻力。 为此，江泽民多次主持各省市自治区书记省长座谈会，宣传政策，听取意见，消除误解。

1993年9月，江泽民在广东珠岛酒店召开中南和西南两大区十省书记、省长座谈会。 当初，财政部没有随行任务，作为会议的总督就税制划分谈了一些看法。 因为涉及到一些具体政策，中央办公厅主任曾经用庆红临时电话通知，项怀诚直奔机场，当晚赶到广州参加会议。

项怀诚还陪同国务院副总理朱基(本财经注) )，在两个多月的时间里先后访问了十几个省，与地方官员面对面算账。 随行不轻松。 经常加班，经常熬夜，有时也会发生车轮战争。 朱基(本财经注(这里必须是朱镕基) )曾经半开玩笑地说，那天东奔西走、南征北战、苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼顾。 总算谈妥了，我自己掉了五斤肉。

税制改革之初，广东提出以1993年的财政收入为税收返还基数。 刘仲藜部长担心地方数字虚假，项怀诚也保存了这个决定。 今年的收入提高了，明年该怎么办？ 因此，他们和朱基之间有争议。 最后中央政治局常务委员会讨论了决定，将1993年定为税收返还基本期年。

作为负责预算的副部长，1994年1月项怀诚担心，睡眠不足。 直到1月财政收支报告出炉，看到1月收入比去年同期增长62%，这是前所未有的速度，项怀诚才恍然大悟。

财政收入数据显示，1994年各月财政收入比去年同期增长，全年财政收入增加869亿元，比上年增长20%，为以前的历史罕见。 1994年实行财政改革以来，财政收入从1993年的4349亿元增加到2007年的51300亿元，14年平均每年增加3354亿元，平均每年增加19.3%。

“现在，我对以1993年为基数的政策，已经由衷敬佩。 ”在回顾那个险峻的时代时，项怀诚说:“这项政策证明，推进重大财税改革时，必须得到地方政府的大力支持。 这是必要的妥协，必须付出这个代价。 这种让步赢得了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推进。 ”

1994年分税制财政体制改革是新中国成立以来调整优势结构最突出、影响最深的重大制度创新。 与以往历次财政体制改革的重要区别在于，着眼于更规范、科学、公平地促进政府间财政分配关系，以建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制为目标。

税制改革是广泛而深刻的经济体制改革，从此中国财税体制进入了长时间稳定的轨道。 作为20世纪90年代中国宏观经济体制改革的一部分，为市场经济体系的建设奠定了坚实的基础。 朱基评价说:“对财税体制的成功，怎么评价都不为过。”

项怀诚高度评价了税制改革的实施者朱基。 “朱基同志一定是伟大的人物，伟大的改革者。 他的领导才能、能力受到我的深刻教育，所以我有这个机会也跟着他左右，一起完成财政税收的改革。 我感到非常荣幸，非常荣幸。”

三、财政转轨[/s2/]

1998年，项怀诚接替刘仲藜，正式就任共和国第八任财政部长。

那时正值亚洲金融危机，中国的经济压力巨大。 但是，根据一年前的十五大精神，财政政策适度紧缩，试图缩小财政赤字。 道路上充满了“大甩卖”“跳脱的价格”，商品卖不出去，生产过热，银行贷款也没有人借给我。 面对严峻的经济形势，朱基新首相叹息说“用力踩了油门，但经济没有上升”。

项怀诚在《人民日报》上发表文案，提出了财政政策变革的想法。 在他看来，财政政策的效果比较快，货币政策的传导机制有点长，有点慢。 当时的中国基础设施比较差，可以增加投入。 当然，各方意见还有些不同，但高层很快做出了扩大投资的决定，将基础设施建设作为第一投资方向。

当时财政上没有多少钱，实施积极的财政政策压力很大。 最后国家决定发行国债。 4年间发行了长期建设国债约5100亿元。 这些基础设施在接下来的几年里很有用。 在各种政策措施的支持下，2000年中国经济开始进入新的上升周期。

财政改革还在继续。 税制改革时，由于条件不成熟，个人所得税交由地方，公司所得税根据公司所属关系分别交由中央和地方。 进入21世纪，由于公司合并、股份制等原因，将中央公司和地方公司明确分开已经不容易了。 个人所得税也迅速增加。 2002年，对公司所得税和个人所得税实行“六四分割”，中央达到顶点。 但是，从东部地区集中上涨的税收，作为常规转移支付转移到中西部地区，有力地推动了中部崛起和西部大开发。

项怀诚表示，分税制改革既要处理财政收入问题，也要处理财政支出问题。 只有这两者融为一体，才能完成真正意义上的税制改革。 经过1994年分税制改革，收入稳定增长的机制初步形成，项怀诚时代财政部的改革重点开始向财政支出方向转移。

1998年，财政部提出“公共财政”理念，目的是建设公共财政框架，使各地享有同等的支出水平。 一个重要措施是建立转移支付制度，将其作为调节地区间财力差距的重要手段。 1994年中央转移支付(当时称为专项资金)只有四五百亿元，年中央政府转移到地方已经接近四万亿元。 目前，西部贫困省份的人均支出水平已经接近发达地区的水平。 以前地方上最突出的中小学教师工资不足问题，现在已经得到了彻底的处理。

财政部建立国库集中收支制度，收入支出都要集中在国库。 以前国家库金各部门分散，部分收入不入库，体制外循环，中央政府资金紧张。 实行“国库集中收支制度”后，统一集中于国库，国库资金大幅增加，随时可以放款。 另外，通过直接支付到劳务提供者或商品提供者手中，消除了中间阶段，处理了以前存在的各层扣除、随意挪用等问题。

项怀诚领导下的财政部提出了目前仍在实行的集中支付制度、转移支付制度、政府采购制度等10项财政支出改革，已成为我国财政体制的重要基础。

2003年春，朱基卸任总理，项怀诚也告别了工作41年的财政部，开始担任全国社会保障基金理事会。 中国的财政收入已经达到他就任部长时的9000多亿元2万多元。 中文大学校长金耀曾称赞说:“中国有全球总理和全球财长。”

由于积极的财政政策对国民经济快速发展有推动作用，朱基总理评价说:“这是最辉煌的一期。” 显然朱基对财政从业很满意，但对自己的律法很严格的朱基依然会批评财政部。

项怀诚这样回忆道。 “在朱基(本财经注(这里必须是朱镕基) )时代之前，我一直是部长。 他有时批评我，说你的财政部既缺少政治观点也缺少经济观点，只有财政观点。 什么叫没有政治观点？ 什么叫没有经济观点而不是政治考虑问题？ 不是从整个经济来考虑问题。 说得更清楚一点，只是低着头站着。 当然我也不认同。 我对他说了。 其实真正和你一条心的是我们。 只有我这里能平衡你。 ”

七十多岁的项怀诚现在已经脱离公务，认字，悠闲地生活着。 这位儒教老年人从普通科学家到财政部长，见证了过去几十年中国财政体制变化曲折的历史，也是其影响力巨大的税制改革的重要执行者。

1994年通过税制改革确立的财政体制至今，一直受到整体评价和一点批评。 在小公开场合，项怀诚不可避免地会出现问题和争论。 他为税制改革进行了辩护，也指出了目前存在的问题。

的现代国家，首先必须建立现代财政体制。 项怀诚表示，通过分税制改革，中国建立了比较合理的财政体制框架，但它还不完善的现代财政体制，需要继续推进改革。 “决定大方向的是公共财政。 改革任重而道远，需要继续努力。 从更高的层面来看，公共财政背后存在民主与法治的问题，中国未来的财政体制应该是法治、民主的公共财政。 ”