“养老多轨制下待遇差距大 改革不同步成最大问题”

聚焦养老金改革系列报道的9个方面——

养老金改革异步制度碎片化亟待整合统一

(/S2/)据编辑(/S2/)一项调查显示，目前我国约40.7%的老年人仍在家中养活，4成的老年人认为自己是家庭负担，只有约24%的老年人可以依靠养老金生活， 目前，我国的养老保障模式很多，被称为“双轨”、“多轨”，为了应对不同模式的支付比例，养老金待遇差距较大，甚至形成了被认为严重不公平的现状。 机关、事业单位、公司的养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众预期形成了深刻的落差。 目前我国养老金混乱是如何改革的？

日前，据媒体报道，养老体系改革顶级方案由人社部在一定范围内组织研讨，预计城镇职工和事业单位人员两组社会保障体系将在制度层面“统一”。

回顾我国养老保险制度建立和快速发展的过程，机关、事业单位、公司的改革不同步，一些专家认为这是阻碍养老金改革继续深入的最大问题。

现有模式:多声道制下的待遇差距

由于改革进程不同步等原因，目前我国总体上存在非缴费型和缴费型两种养老金制度。 两种养老模式的涵盖者与职业、身份直接相关，且差距较大，因此受到广大社会公众的谴责，被认为是严重不公平的“退休双轨制”。

“非缴费型养老金制度是指我国中央和省级机关依然存在的退休制度，人群大部分覆盖1000万人。 》中央财经大学中国社会保障研究中心主任楚福林告诉记者，退休制度不是社会保障，而是单位保障。 退休金与工作年限有关，与公司可负担度有关，也与社会统一无关。

另一方面，缴费型养老金制度是《社会保险法》中规定的个人需要参加缴费的保险制度。 其中，根据缴费主体、费率和具体操作形式的不同，可分为公司职工与城镇居民、农民进行比较的两种不同模式。

褚福灵表示，公司养老保险应由公司和个人按比例参与缴费。 (大部分省份缴纳社会保障工资的20%，个人8%，公司12% )，必须满足15年。 之后，公司员工可以按月领取养老金。 另一方面，由于城镇居民和农民个人缴费少，政府有补贴，届时领取的基础养老金数额较低，也可视为另一种不完善的养老金模式。

比较两种制度下的养老金水平，待遇差距是最令人诟病的地方。 来自人社部方面的最新数据显示，目前机关单位和事业单位的人均养老金水平分别是公司职工的2.1倍和1.8倍。

一位业内专家向记者表示，这种情况表明，“养老金双轨制”的表述不准确，实际上正在向多轨制发展。 近年来的一个重大变化是，机关和事业单位的养老差距也逐渐拉大。 在许多省份，机关和事业单位有不同的比例调整，这更加引起事业单位人民的不满。

最大的问题是养老保险改革不同步

在从计划经济向市场经济前进的过程中，“退休双轨制”逐渐形成。 中国养老保险制度最初作为国有企业的配套改革，起源于城市公司的职工群体。

我国养老保险制度初步确立是在1951年。 当时，国家政务院公布的《劳动保险条例》奠定了规划经济时代中国养老保险体系的基本框架。 该条例规定，个人无需缴费，公司按工资总额的3%提出保险费，职工养老金与工作年限、工资挂钩。

随着中国经济的开放和转轨，这种严重束缚劳动力流动的养老制度面临着变革。 1984年，广东省开始试行统一养老保险社会。 1991年，国务院发布《关于公司职工养老保险制度改革的决定》，要求养老保险完全改变国家和公司承担的模式，也要职工支付一定的费用。 这标志着1951年确立的“国家养老”模式的结束。

从这一年开始，机关事业单位的养老保险制度和公司开始分离。

1993年以后，公司转为统一的社会化养老金制度，采用社会统一和个人账户相结合的方法，由公司和职工个人共同承担。 一家公司人为降低了为员工缴纳养老保险的标准，另一家公司利润不好甚至破产，因此退休人员的养老金水平一直很低，不能按时发放。

在此后的十多年里，公司养老保险制度改革不断深化，相关法律法规逐渐完善，养老保险体系初具规模。 相比之下，机关事业单位的养老保险制度改革还停留在探索和试点阶段，基本制度层面继承了20世纪50年代确立的退休制度。

2008年，《事业单位职工养老保险制度改革试点方案》出台，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开始试点。 这是我国第一个关于公务员养老保险制度改革的统一方案。 但由于担心养老待遇大幅下降，受到事业单位人员的广泛抵制。

中国人民大学中国社会保障研究中心副教授杨俊告诉记者，目前机关事业单位约有7%的退休人员参加了基本养老保险。 目前最大的问题是与机关、事业单位、公司的养老金改革不同步，与公众对建立公平社会的期望形成很大的落差。

改革方向:整合制度碎片，实现全国统一

不同养老保险模式差异严重，碎片化会阻碍养老保险制度公平有序地快速发展。 填补制度差异已经成为业内专家的普遍共识。

褚福灵说，根据《社会保险法》和中国社会保障《十二五规划》的要求，我国将来要逐步实施社会保险制度。 也就是说，全民参加缴费，退休制度必须逐步退出。 我们认为这是不容置疑的改革方向。 现在的争论点是，如何改革才能更加公平公正。

“为什么不同的人养老待遇差别很大？ 最主要的原因是制度不统一。 ”中国社会科学院世界社会保险研究中心副秘书长齐传钧对记者说:“在这种局面下，即使你比我贵10元、20元，我也不舒服。 要通过顶级设计通过不同的制度，至少在基本养老保险水平上实现通用。”

在改革方向上，褚福灵主张“基于现实超越现实”，建议效仿日本的模式。 也就是说，建立水平较低的国民基础养老金，可能相当于最低生活保障的50%，但为体现“人人享有”的社会公平而向全民开放，也将体现政府的责任。

“在此基础上，职工养老金继续保存，职业养老金、个人储蓄账户等补充养老保险也继续完善，兼顾公平和效率，明确了政府的责任边界。 ”褚福灵说。

齐传钧补充说，新农合和城镇职工养老保险制度也必须挂钩。 否则，将严重影响劳动力在全国的合理流动。 如果劳动力在市场上的配置受到阻碍，经济行业的改革进程也会受到制约。

杨俊认为，制度的不统一也体现在养老保险尚未实现全国统一上，这是处理养老金诸多问题的“牛鼻”。 在现有分散模式下，随着城市化的快速发展，越来越多的劳动力从农村涌入，地方缺口与地方余额并存的矛盾将持续下去，养老金缺口的计算也失去了参考意义。

多模式制度融入趋势

根据十八届全国代表大会的“全面覆盖、基本保证、多层、可持续”的方针，社会保障制度改革顶层设计的要点是保证可持续发展、提高公正性、适应流动性。

据人社部介绍，全国所有县级行政区都开展新型农村和城镇居民社会养老保险业务，养老保险制度基本全面覆盖。 截至今年10月，职工和城乡居民养老保险人数共计8.06亿人。

事实上，我国目前已经建立了包括城镇公司职工养老保险(简称“职保”)、新型农村社会养老保险(简称“新农保”)、城镇居民社会养老保险(简称“城居保”) 3个制度在内的城乡基本养老保险制度，涵盖了我国大部分人口 但是，现在随着城市化进程的加快，三种保险的重复参保率也在增加。 基本养老各制度是分人设计的，相互之间没有建立联系的方法，全面覆盖，所以在一定程度上重复加入率相当高。

随着制度精细化的完善阶段，一点一点地与“碎片化”进行对比的制度设计逐渐登场。 为了处理重复参保和保险账户的统一，人社部于年11月就《城乡养老保险制度联系暂行办法》征求民意，规定参加职保、新型农村保险、城镇居民保险，加入两种或两种以上的人员，可以联系和转换养老保险。 其中，“职保达到满15年后，可以从新农保或城居保转为职保”等新方法表明了制度融合的趋势。

尹蔚民人社部长年初在《求是》上刊登的文案，提出了“农村居民基本养老保险制度整合新农合和城镇居民养老保险”的改革方向。 改革将缩小各种养老模式的差距。

今年10月25日，人社部宣布，完善新的社会保险和城乡居民保险政策，推进城乡统筹，整合制度实施，加强参保激励，落实职工和城乡居民养老保险联合政策。 目标是实现基础养老金的全国统一，对制度、方案设计充分论证，提出合理的方案，并在经济社会快速发展条件允许的情况下实施。