“三中全会或讨论政府会计制度改革 求解突击花钱”

从收支实现制向权责发生制的转换有望进一步推进，进入三中全会的议程

备受期待的十八届三中全会将于11月召开。 有关人士表示，政府会计制度有望列入三中全会改革议程，未来我国的政府会计制度将从现金主义实现制(也称为现金主义)进一步改革为权责发生制(也称为应收账款主义)。

学术界认为，这也顺应了绩效管理的要求，但我国现阶段很难很快过渡到完全权责发生制，仍需循序渐进。

中国社科院财经战术研究院研究员杨志勇表示，权责发生制更强调效率，有助于改变令人诟病的“年底突击砸钱”局面，但不能指望通过一项制度改革完全杜绝或处理所有问题，而且，该制度改革与中期预算改革不配套

上海财经大学公共经济管理学院副教授徐曙光娜认为，权责发生制能更好地反映政府的价格，但能否处理好“年终突击金”的问题，取决于资金是否被要求在当年用尽。 尽管如此，如果有进度要求，也许很难消除“年末突击金”的冲动。

权责发生制改革符合业绩管理的要求

发生主义和发生主义是两种不同的会计制度。 我国目前的行政机关基本上使用现金制，事业单位正在进行权责发生制的会计制度改革，但还不完全，领域内只有医院和出版社以权责发生制为会计核算基础。

关于这两种制度的不同，徐曙光娜介绍如下。 “我今天收到了钱。 不管这笔钱是预付款还是拖欠款项，都与我今天是否应该收到无关。 今天收到也是今天的收入。 支出也一样，不管今天支付的是今年还是明年，都将是今天的支出。 这是现金主义的实现制，也称为现金主义的现金主义； 发生主义和责任制度不同。 今天收到的这笔钱需要看今天是否收到。 准确地说，只有今天发生业务后才能计算收支。 因此，权责发生制也称为应收款、应计制。 ”

“权责发生制越来越强调效率，现存制按部就班地实现。 ”杨志勇解释道。

专家表示，政府的会计系统有四种方法。 一个是现金主义的实现制，一个是现金主义的发生制，两个介于这两者之间。 被称为订正后或修订后的现金主义实现制和订正后或修订后的现金主义发生制。

事实上，朝权责发生制方向发展的会计制度改革并不是“突发性”，2000年左右，现任财政部长楼继伟担任财政部副部长时就已经提出，并在官方和学术界展开讨论，目前的讨论仍将继续。

2009年8月，财政部印发《医院会计制度》(征求意见稿)和《高等学校会计制度》(征求意见稿)，首次明确了基于权责发生制的会计制度，被认为是敲公共部门会计制度变革的大门，引起会计制度变革。

关于我国现行的政府会计制度，学术界基本上认为“非黑即白”，既不是百分百的主义实现制，也不是百分百的权责发生制。 杨志勇认为，进一步推进改革后，最终应该是变更后的权责发生制，而不是完全的权责发生制。

2009年新的会计制度实施后，医院会计制度比较清晰，自有资产会计制度为权责发生制，财政资金采用现金主义实现核算。

“我国现在既不是百分百的主义实现制，也不是百分百的主义发生制。 虽然国家有改革发展主义所有制的迹象，但从现实事业单位会计制度改革来看还不够彻底，行政单位改革还没有见到成效。 ’徐曙光娜介绍说。

学术界认为，权责发生制能清楚地反映价格，符合绩效管理的要求。 徐曙光娜认为，完善的权责发生制改革就像英国式的一样，结算和会计制度都是权责发生制，在发行(结算)报表时，有权责发生制和现金收付制两种报表。 “但是，我们离这一步还很远。 我现在开始慢慢做了。 ”

能否缓解“年末突击金”？

说到财政管理问题，“年底突击花钱”是一个长期以来备受诟病、难以处理的问题。 关于改革会计制度能否处理这个问题，接受本报采访的学者们认为，一个制度改革很难彻底处理问题，但良好的设计可以在一定程度上缓解这个问题。

根据今年9月公布的央行货币统计，8月份政府存款余额为37140.37亿元，连续4个月超过3万亿元。 政府存款又称国库存款，集中在税收收入、非税收入、基金收入和央企分红上缴收入，其中的非税收入等通过过渡账户最终汇总到国库。

按照惯例，政府存款呈现“中间高”规律，8月~11月都是政府存款高峰期。 随着年末的临近，为了达到年度预算支出的要求，最后一个季度经常会发生“突击花钱”的情况。

学者认为，“年底突击花钱”与制度设计有关，如果取出的钱当年没花完，就会影响或回收下一年的预算基数，产生强烈的“突击花钱”的动力。

徐曙光娜认为，即使改为权责发生制，只要最后没有用完额度，也会被收回。 我认为使用哪个会计制度，有“突击花钱”的问题，和会计制度没有太大关系。

杨志勇认为，如果改为权责发生制，就不一定能完全消除“年底突击花钱”的情况，但可能不需要“花钱”。

“现在存款制的情况下，如果到了12月31日年补助金的钱还没有被使用，钱可能会被回收，或者会影响下一年的基数。 如果是权责发生制的话，这个不仅要看现在，还要看全部项目，但是其中结合中期预算的改革，看预算不仅仅要看年度，还要看三年的中期预算。 三年来看项目就更清楚了。 ”杨志勇说。

杨志勇认为，虽然一个制度不能处理所有问题，但至少可以缓解“年底突击费用”的问题。 “项目预算本来就是和项目一起的，责任发生制可以明确的说很多。 如果不是权责发生制，比如到了年底就可能强制花钱，或者过分强调执行进度，造成浪费，”杨志勇说。

财政管理的难易度变高

但是，单一责任发生制的会计制度也不完善。 因为，它反映的是应计而不是目前的情况，所以现金流的大小是第一个缺点。

为了弥补权责发生制的缺陷，公司会计经常提供现金流量表来弥补不清楚现金流状况的缺陷。 我国医院会计也一样，是自有资金使用责任发生制，但为了弄清资金状况，有必要制作现金流量表。

“虽然用现金流量表弥补权责发生制的缺陷，但现金流量表并不是按提供公共服务的种类来筹集支出，肯定与预算管理有些许背离。 ”徐曙说。

对权责发生制的改革，在我国预算目前仍为收支实现制的情况下，如何应对预算和决算，财政管理将变得复杂，这成为这一改革的难点。

徐曙光娜说，财政资金基本上是现金制。 由于财政预算是现金制，财政资金后的会计制度如果使用权责发生制就不能适应预算，从财政管理的角度来看，决算和预算的对应要求决算也要用现金主义来编制。

“我国的预算还是现金支付制，如果核算是权责发生制的话，就有可能不符合。 ”她说。

这将会对政府会计提出很高的要求。 徐曙光娜说，两种会计核算必须清楚地记录在账上，才能出具两份报告。 “我认为改革不会很快实现发生主义的预算。 在美国也不是发生主义的预算，只有英国从预算到核算都采取发生主义。 ”

此外，有必要更好地了解单位资产。 徐曙光娜说，目前我国的权责发生制改革才刚刚开始，对以往的资产情况不特别了解，突然改为权责发生制也不适应。 从国际情况看，首先将会计改为权责发生制。

她认为，从顺序来看，是前事业单位的改革，后行政单位的改革。 “因为事务所有很多价格很容易计算。 ”

“现在的公司是权责发生制，有些国家也在学习，但政府和公司本来就不同。 有些可以学习，有些不能学习。 我个人认为，权责发生制由收入和价格费用的比例决定，相对来说会计上难以解决，不适合在中国目前的环境下全面推行权责发生制。 ”杨志勇说。