“清华提8个方案改革养老体制：含并轨和延退”

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[美国和澳大利亚的老龄资产结构是理想的。 政府转移支付为1/3，劳动收入为1/3，财产性收入为1/3。 虽然劳动人口负担较轻，老年人口仍有贡献，但我国六普数据显示，依靠政府搬迁支付养老的为29%，依靠家庭支付养老的为49%，处于严重的未备老龄局面，需要通过养老金结构调整改善老年人口的资产结构

贯彻党的十八大报告中关于“权利公平、待遇公平、管制公平”的精神，多次按照“公平、持续、简便、效率”大致为gdp的1%~2%，全面覆盖、全国统筹逐步实施“ 需要确立“立足长远，循序渐进，心中有数”的三种战术。

目前，公司职工养老保险结算模式(个人账户(/k0/)结算运行)的弊端如下。

)1)持续性差。 公司负担沉重，即使将机关事业单位工作人员纳入养老保险，也能顺利运行约8年。 随着人口老龄化，内部赡养比从1:3逐渐下降到1:2，参保者增长率下降1%，领取者增加1%，平稳运行期减少1年以上。

2 )公正性差。 公司员工养老金费率高，替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金不自然，有变不变也无济于事的坎儿。 目前，制度差异助长了人们“搭便车”的投机行为，职工计划搭乘机关事业单位的养老金，居民和失地农民计划搭乘职工养老保险。 这样下去，制度价格和管理价格都很高，会导致新的不公平。

)3)简便性差。 如果根据人的身份划分不同的养老金制度，各地方政府制定实施细则，养老金制度就会人为地多混合，难以对口或达成社会共识。 养老保险调整水平低，处于“中央订单、地方政府支付”的局面，地方政府因财务压力设置障碍，难以转移居民携带养老保险的关系，不利于劳动力的合理流动、家庭团聚、子女老人的照顾。

4 )效率差。 1998年以来，基本养老保险个人账户资金进入市场投资运用时，按全国社会保障基金(理事会业绩)年化收益的8 )计算，全年累计余额(扣除全年支付后仍为3.8万亿元)。 据人社部消息，养老保险基金累计余额仅为1.9万亿元。 可见年均投资收益损失1000亿元以上是事实。 更严重的问题是，新时期政府陷入职工养老保险待遇年增长10%的陷阱，难以自暴自弃，越来越背离政府保险的基本。

高龄社会的养老金文化，必须是“自己储蓄，以孩子为重点”的二元结构。 目前，中国面临两种选择。 (一)进一步的方案是建立全面覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”。 )过渡方案维护养老保险模式，将现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”分离，分别落实职工养老保险和居民养老保险两个计划，日后整合。 其实，我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已经形成农村包围城市的趋势，公司职工养老保险“统筹账户结合”是政策的初衷，需要在公共部门“免费退休金”时越境退出，中国养老金的“结构调整、建设机制” 养老金制度计划至少在20年前制定，中国已经进入老龄化社会，发展速度很快，不能再推迟时期。

本文主张一举处理以下问题。 一是降低公司负担，适度规定财政负担和政府责任，维持个人缴费，增加市场收益。 二是统一制度安排，确定中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率，减少制度管理价格，便利居民转移携带，促进养老金融的快速发展和劳动力的合理流动。 因此，顶层设计应提供一步到位的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、新闻系统等问题。 并制定阶段性实施计划，赋予社会科学合理的养老金计划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施改革。

战术一:养老金顶层设计

应该有战术高度和长远目标

高龄社会是花钱拖拉(爷爷、奶奶攒钱)、积攒课题)、爸爸、妈妈劳动)、生产力高的时代。

中国2000年进入老龄社会，老年人赡养比1∶10左右2025年进入深老龄社会，老年人赡养比1:5 2035年进入超老龄社会，老年人赡养比1∶2~3。 根据人口学视角，基于我国老龄化不严重的公共管理学视角，由于就业、低收入、领养老金年龄过早等问题，实际老年人赡养比年前不足1:5，提前进入了深层次的老年社会； 基于完善养老金制度的观点，至少在20~30年前调整了养老金结构和领取养老金的年龄，中国已经错过了15年。 美国在1974年颁布了《职工退休收入保障法》，比老龄化早了40年。 澳大利亚在1991年实施了《超年金法》，比老龄化社会早了25年。 因此，这两个国家的老龄资产结构较为理想，政府转移支付为1/3、劳动收入为1/3、财产收入为1/3。 劳动人口负担较轻，老年人口仍有贡献。 我国六普数据显示，依靠政府转移支付养老的占29%，依靠家庭养老的占49%，处于严重的未雨绸缪的老龄局面，需要通过养老金结构调整改善老龄人口的资产结构。

经过~年准备期，“第十三个五年计划期(年)”开始阶段性实施二元结构养老金制度。 其结构的具体结构为:国民基础养老金( 40(60 ) ) +个人储蓄养老金) 50 ) =上一年度居民家庭平均支出的100 )。 (图1。

1 .国民基础养老金计划设计

打破身份界限，建立全面覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类政府支付的公共部门养老金、公司职工基础养老金、城乡居民养老补助金等，基于上年度各地居民家庭平均支出的40%~60%，60岁以上的中国城乡居民(含职工) 中支付国民基础养老金的非纳税人支付率为40% (指最低生活保障线以上，主要指不缴纳所得税的城乡居民)，低税率者支付率为50 ) )，个人综合所得税率为20%以下的各类职工)，高税率者支付率为60 % ) )个人综合所得税率为20%

这个方案的价格是多少？

(1)根据年数据测算，男女均从60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元(青海)至699元)上海)，低税率人支付额为366元至875元，高税率人支付额为669元至~1049元。 农村居民为非纳税人，支付额为80元(拉萨( 327元)上海)，全国资金总额为6107.5亿元，其中城市居民(含职工)支付总额为4491.07亿元。 (据推算，员工中以约20%的低工资不纳税的人，如果改为按40%的支付率向他们支付基础养老金，则资金总额为

65岁起支付的，资金总额4114.69亿元，其中城镇居民(含职工)支付总额3002.21亿元，农村居民支付总额1112.48亿元，占当年gdp的1.02%，占当年财政支出的5.57%，2009年从 年支出减少1992.81亿元。

用过去30年的gdp年均增长率和城乡居民年均支出增长率进行回归分析，城镇居民平均支出增长率为gdp年均增长率的0.85，农村为0.91。 年以后，在假设gdp年均增长率为7%的情况下，预计城市居民平均支出增长率为5.92%，农村为6.44%。 全年国民基础养老金资金总索赔额为17625.17亿元(从60岁开始支付)，占当年gdp的2.03%； 从65岁开始支付，国民基础养老金资金总诉求为12640.19亿元，占当年gdp的1.45%。 2035年中国进入超高龄社会，国民基础养老金资金总诉求为73636.63亿元，占当时gdp的3.08%； 从65岁开始支付，国民基础养老金资金总诉求为54944.87亿元，占当年gdp的2.29%。

(2)根据年数据，机关事业单位养老金发放总额1145亿元，公司职工养老金发放总额10554亿元，农村居民养老补贴总额200亿元，共计11899亿元(暂不计算)。 国民年金支付总额为现行零碎年金支付总额的51%。 从短期来看，财政预算增加了约40%，公司汇率下降了7%。 从长远来看，如果维持现状，财政对公共部门、公司职工养老保险的补贴会更多，变得不平衡。

上述推算结果表明，处理了本报告的制度设计和公正性、持续性、简便性和效率性四个问题。 具有以下政策特征

第一个是公正性的特征。 制度整合的结果是“全体居民拥有相同的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多寡，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多寡，有效避免了公共物品的分配不公平。 另外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇下降的部分居民凭个人储蓄和投资收益，职工凭个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益改善养老金收入，合计养老金收入可达到或超过居民支出的100% 这除了减免所得税外，不会增加多少财政负担。

第二，持续性的特征。 中国目前处于初期高龄社会阶段，约2025年进入深高龄社会，2035年进入超高龄社会。 在财政方面，本报告所设计制度的预算负担大大低于20世纪80年代已经进入老龄化社会的发达国家(英国国民年金支出为gdp的3.8%，美国剩余保证金支出为gdp的5.1% )。 对公司来说，为国民基础养老金筹资的税率为员工工资总额的12.92%，公司负担9%，个人账户缴费4%，合计税率为13%，比现行养老保险费率低7%，公司负担将大大减轻。

第三，是简便性的特点。 实现制度大整合表现出以下政策特点，可以彻底处理碎片化制度的缺陷及其引发的社会问题:

(一)国民基础养老金促进居民新闻档案建设。 由于基础养老金实行中央统筹，居民养老金待遇得到提高，中央政府可以据此要求地方政府根据社会保险记录建设居民新闻档案(金保工程第4期)。 中央政府在通过地方政府居民新闻档案建设检查的基础上，支付国民基础养老金，防止诈骗侵占。 并建立人口统计与拆解平台、居民征信管理平台，大幅提高政府公共服务预算能力，提高公共服务质量。

)2)个人储蓄养老金促进养老金融服务。 个人储蓄养老金存入定点银行，便于异地出行携带，促进劳动力合理流动和增加就业，也便于三角家庭困难(夫妻双方父母分居)、家庭团聚和照顾老人，实现回家看看的赡养义务。 进一步促进金融机构为居民建立综合养老资产账户和提供相关服务，改变了金融机构紧盯高端顾客的局面。

(三)消除了居民的投机行为。 由于碎片化制度差异较大、不合理，目前各地普遍出现托关系现象，包括公司职工要上机关事业单位养老金的“便车”，以及国企老总退休前回机关事业单位的“旋转门”现象，农民工和城乡居民参加职工养老保险的“便车”

4 )帮助新政府摆脱困境。 上届政府关于公司职工养老保险每年增长10%的承诺(年支出增加2000亿元以上)是福利陷阱，老百姓的期望值越来越高，公司的负担和财政负担越来越重，完全偏离了政府的基本轨道。 如果没有制度整合的前提，新政府要摆脱这样的困境就不容易了。

第四，效率的特点。 随着个人养老储蓄的增加，中国养老金市场在规模、产品和管理等多方面高速发展，居民可以直接分享经济进步的成果，改变中国78%以上的老年人口依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。

2 .个人储蓄养老金计划设计

使用现行职工养老保险个人账户、公司养老金个人账户、商业保险个人账户、积分转换养老金，进入国民个人养老储蓄账户(含机关事业单位)，制定税收政策，委托受托人管理。 达到法定领取养老金的年龄时，每月按照地方居民家庭平均支出的50%领取养老养老金。 用人单位按照个人工资的4%付费，个人费率≥4 %，担保贴现率2%，多储蓄，多收入。 以年40岁的员工为例，60岁开始领取个人账户养老年金，预期寿命为85岁，个人汇率为4.66%。 在折扣率3%的条件下，个人费率仅为3.98% (表1 )。 在缴费高、缴费期长、贴现率高的条件下，养老年金超过居民平均支出的50%。

鼓励用人单位建立合格的职业年金计划，限制过度差别待遇，委托专门机构管理的机关事业单位职工总养老金替代率为个人退休前工资总额的60%~80%，实现养老金政策的顺利退出。 公司缴费和个人储蓄在一定额度以内的公司和个人所得税前列支。

商家积分转换养老金。 鼓励商家积分转换养老金，进入规范管理的养老金个人账户，个人账户累计总额达到一定额度前，免征个人所得税和养老金税。

地方养老津贴。 省本级和市县政府建议，在中央统筹国民基础养老金的基础上，酌情向居住在当地的居民(含低收入职工)提供包括养老金补贴和养老服务补贴在内的养老补贴，以建立地方养老金补助制度，提高老年人口的购买能力。 居民住在迁外总督时间的，停止支付地方补助金。

战术2 :养老金计划很好

分阶段实施，有时间表

养老金是社会政策，不是一朝一夕就能解决的事件，需要几十年来变革。 顶级设计应对展现科学合理的规划，促进社会共识，并逐步实施，让人民知道如何配合政府实施新计划。 “中国梦”可以从设立开始。

3 .不同人群进入新制度的安排

(一)机关事业单位采取“退休金递减、职业养老金和个人储蓄渐进”的战略，总和养老金的目标替代率为退休前工资的80% (与英美国家公务员养老金同等水平)。 年开始开设个人储蓄养老金账户，个人缴费占个人工资的≧8%(4%为国民基础养老金税，4%为个人养老储蓄)，单位缴费占个人工资的8% )4%为个人养老储蓄，4%为职业年金)。 个人储蓄和职业年金的实际投资运营，最低贴现率为5%。 因此，退休养老金占退休前工资的79%，年为78%，2019年为77%，年为76%，在与国民基础养老金对接之前，退休金将完全退出(需要约20年)。 年领取个人养老金的为退休前工资的1%，年为2%，2019年为3%，逐年上升。 保障过渡期基本养老金待遇不下降。

)2)公司员工实行“老年人制度，中国人参加新制度，新人参加新制度”的策略。 1 )已经领取养老金(即老人)的情况下，原发额高于国民基础养老金的情况下，认可原发额。 支付比的计划低的国民基础养老金。 2 )未达到领取养老金年龄的在职人员(即中国人)，一律视为参加新制度核定的工作年限为缴费，由国有公司分红建立补偿基金，按以往缴费工资的8%计算，计入个人养老储蓄账户，进行实际账户投资运营，年前 退休时分别领取国民基础养老金和个人养老养老金。 3 )年以后参加事业的人一律参加二元结构养老金制度。

(三)城乡居民实行“政府养老补助金投资运营国民基础养老金、个人储蓄”的策略。 政府养老补贴农村居民月55元，城镇居民200元，国民基础养老金逐步提高到200元~400元水平，低税率者提高到300元~500元水平，高税率者基础养老金达到600元~1000元。

4 .筹资和补充空账户的措施

建立国民基础养老金税(或社会保障税、普通税)。 税率约为职工工资总额的12.92%，公司税率为9%，职工个人税率为4% (参照居民)，代替了现行养老保险费率的28%。 建立个人养老储蓄制度，公司法定费率为个人工资总额的4%，鼓励公司建立职业年金计划，费率约为2%~4% (自愿)法定费率为4%，鼓励个人储蓄≥4 %； 明确税前列支敦士登的年限额和终身限额，超额部分没有税收优惠措施。

空填补账目的制度安排。 首先，市级统筹基金用养老保险累计余额资金补充本市职工个人账户的空账面资金，剩余资金留给地方政府在年后支付地方养老补助金。 其次，通过省级政府和中央财政多渠道筹集资金，协商处理剩下的空账面资金，年底前完成。

5 .提高养老金领取年龄

带领国民推迟退休年龄

根据精算原理，在平均寿命75岁的条件下，领取养老金的年龄为60岁，约2030年中国人均寿命可能达到80岁，领取养老金的年龄将为65岁。 目前，我国男职工60岁退休，女职工50岁退休，艰苦岗位45岁退休，提高领取养老金的年龄势在必行，以此来延缓国民退休年龄是领先的。

具体计划和实施步骤如下:第一，年开始，1965年出生的女职工和居民晚领一年养老金，1966年出生晚领两年，到2030年实现女65岁养老金。 第二，从年开始，1960年出生的男职工和居民晚6个月领取养老金，到2030年实现男职工和居民65岁领取养老金。 艰苦单位的男女职工可以提前十年领取养老金。 总之，从明年开始到2030年将完成这项工作。

6 .养老金的管理体制和运作机制

基础养老金是公共品，强调政府的责任，急需完善体制(图2 )。

(一)管理体制。 建议国务院设立由财政部、人事部、发展改革委员会、税务总局、统计局、公安户籍管理等部门和机构组成的“养老金改革与快速发展”联席会议制，负责审议下列文件:

《年度国民基础养老金支付水平和资金诉求报告》(以下称为“诉求报告”)。 建议将人社部的“养老保险司”更名为“养老金司”，设立“基础养老金管理处”，管理县、市、省三级数据管理和统计分解，组织《诉求报告》的编制和提交。 人社部基金监督司监督资金运营。

《年度国民基础养老金预算报告》(以下称“预算报告”。 国家财政部社会保障司设立国民基础养老金处，审查人社部提交的资金诉求报告，并提供《预算报告》。

联席会议的审议在通过上述两份报告后，送交人大(或常委会)讨论通过后实施。

各省市政府人社厅局负责本地区国民基础养老金的数据统计、待遇调整、资金诉求的报告工作。 原“养老保险所”更名为“养老金所”，负责日常工作。

)2)运行机制。 建议将“国家社会保险事业管理中心”改为“国家社会保障总局”，设立“国民基础养老金局”和“养老基金投资战略专家委员会”。 加强社会保障登记、记录、居民新闻管理，借鉴美国社会保障局和澳大利亚中联机构的经验，构建网格化公共服务体系制度的核心平台。 管理基础养老金的新闻系统建设、数据库建设、经营机构的组织建设，建立向下发送新闻提交和服务提交的运行机制。 由专家委员会制定养老基金投资战略和养老基金投资机构的绩效标准。

市政府设立居民新闻管理办公室，以本级社会保险经办机构管理的社会保险权益记录为核心，建立居民记录和数据管理中心，定期与卫生规划、民政、住房、公安、统计等部门交换新闻，定期、分段提交数据。 受益者搬迁时，应向搬迁地点报告，搬迁地点由上级向中央财政预算部门报告，由搬迁地点通知搬迁地点，计入搬迁地点并支付预算。

(三)建立全国支付体系。 由省级以上政府社会保险经办机构委托具有3-4家具资产托管资格的银行，作为国民基础养老金定点银行负责受益人开户，并按照相关法律和政策，根据人社部门指令代为发放国民基础养老金。 并且托管个人养老存款账户的资金，通过银行托管资金的利差支付相关服务费用。 收款人可以在定点银行选择自己的国民基础养老金开户银行，异地之间交换开户银行。 定点银行将与省市县政府的社会保险经办机构建立新闻共享通道。

个人储蓄养老金是国家养老金制度的一部分，是准公共品，不是普通的个人储蓄，需要建立政府市场结合的运营机制(图3 )。

(一)管理体制)国家人社部养老金司和省级人社厅设立“个人养老储蓄账户管理处”，负责政策、新闻管理和数据统计的制定。 国家和省级社会保险经办机构暂时负责个人养老金受托人和账户管理人(条件成熟后转为个人受托)、定点银行和投资机构的选择。 定点银行作为资产管理者，与地方社会保险经办机构共同建立“个人养老存款账户管理新闻系统”。 为此，定点银行必须设立养老金部。

)2)开户: 16岁以上居民自愿在个人养老储蓄定点银行强制开户，包括经济活动人口(含职工、个人家庭、自由职业者)储蓄账户和支付账户。 记录个人缴费、公司缴费、职业年金、业者积分转换年金、政府补助金等的国民基础年金领取情况。

(3)领取)账户持有人达到养老金领取法定年龄的，向社会保险经办机构提出申请，经审查后，定点银行按照指令代为发放国民基础养老金和个人养老养老金。 自愿储蓄的部分由自己决定领取方式。

战术三:养老金顶层设计和

管理服务需要心中有数

心中有数，脚下有路。 有了居民报上方集中，才有国民基础养老金顶层设计、年度预算及其相关公共服务下发的运行机制，这直接挑战“多龙治水”、“新闻孤岛”行政体制的弊端。 可以看出养老金顶层设计与国家行政体制进行游戏。

7 .以社会保险活动文件为核心

建设居民新闻库

社会保险权益记录是政府和居民共同管理的居民档案，具有及时更新的特点。 在过去的20多年里，欧美国家以它为中心，例如1985年美国成立了国家社会保障局，直接隶属于总统办公室。 建立多部门居民新闻共享制度和市政府居民档案库，定期交流和更新居民新闻，是实现人口统计准确化、预算科学、反非法领取、“搭便车”的国民基础养老金实施的前提条件。 基于社会保障金保障项目，统一设计了国民基础养老金的操作流程、个人储蓄养老金的操作流程，由中央政府和地方政府共同建设，具备条件的省市开始实施国民基础养老金制度。 从而整合政府公共服务新闻体系，推进行政体制改革，促进服务型政府建设。

8 .《养老金条例》的制定

综上所述，许多问题需要社会共识，走出“被水草追逐”的困境。 这是养老金顶层设计的外部条件。 例如，国民基础养老金的待遇水平如何定义，职工按个人工资的8%缴纳养老保险费是“税”、“费”、“储蓄”、如何提高领取养老金的年龄等。

法律的本质在于人们的认识、妥协和共识。 中国需要根据《宪法》、《劳动法》、《社会保险法》制定《养老金条例》，分别规范国民基础养老金制度和个人养老储蓄制度的管理体制、运行机制、缴费和税收政策、养老金发放以及养老金纠纷解决等几个事项。

综上所述，中国需要借鉴西方国家的经验调整养老金结构和构建公共养老金服务体系制度，构建新政府的良好形象，提高中国公民的士气和社会集中力。 第一步是在“十二五”规划期间制定发布《养老金白皮书》，启动全民讨论，促进社会共识，完成顶层设计，进入试点阶段； 第二步是在“十三个五年计划”期间完成养老金结构调整，健全二元结构养老金的管理体制、运行机制和支付体系，积极应对老龄化。

(作者是清华大学公共管理学院就业社会保障研究中心“清华养老金事业室”的研究者，该事业室的网站为thupension/gzsindex.asp )。