“破除城乡二元结构或成农村改革要点”

打破城乡二元体制有望成为下一阶段农村改革的要点。 其中，完整的土地制度是最重要的复制品之一。 业内人士表示，预计城乡土地资源价格差异的制度障碍将进一步消除。 相关法律法规的修改提上了日程。

打破二元体制

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》提出城乡二元结构是制约城乡快速发展一体化的首要障碍。 要完善体制机制，以劳促农、以城带乡、工农互利、城乡为一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。

业内人士表示，从《政策决定》可以看出，下一阶段农村改革的要点是打破城乡二元结构。 以前，为了准备年1号文件，有关部门组织了很多主题的调查工作，但核心主题还没有决定。

相关人士表示，打破城乡二元结构、城乡一体化快速发展是自古以来提出的政策目标。 十七大报告称:“建立促进农业、城乡一体化的长效机制，形成城乡经济社会快速发展一体化的新框架。”十八大报告称:“推进城乡快速发展一体化。” 为了实现这个目标，促进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置成为了今后改革的首要任务。 一方面要推进城乡之间平等交换土地、资金、劳动力等生产要素，另一方面农村居民享受的公共服务水平与城镇居民相比仍有很大差距，未来要基本实现公共服务均等化。

城乡要素平等交换的关键在于土地要素，在以前的土地征用过程中，经常出现由于补偿标准低，农民利益得不到较有效保障的现象。 对此，《政策决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。 在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出售、出租、入股，实行与国有土地同等的市场准入、同权等价。 ”

业内人士表示，农村集体经营性建设用地的定义目前很模糊，将来会进一步细化，但不能作为房地产开发用地。 否则，小产权房将从非法转为合法。

改革征地制度

业内人士预计，征地制度改革将成为下一阶段土地改革的重点。 一是加大对农民的补偿力度，使农民真正受益于城市化进程中的土地增值。 二是要使农村经营性建设用地不经过征地过程直接进入市场，相关法律法规的编撰工作已经提上日程。 (转换到a02版) ( ) ) ) ) )。

(上接a01版)根据十二届全国人大常委会公布的立法计划，土地管理法的编撰已经列入第一类项目，即条件比较成熟，在任期内提请审议的法律草案。

业内人士表示，土地管理法曾多次被建议修改，但最终仍未落实。 以最近的修订努力为例，《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。 耕地的补偿费用包括土地补偿费、设置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费； 土地补偿费和安置补助费的合计不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。 其中，“30倍上限”的规定死了，草案拟改为“征收农民集体所有土地，必须制定合法、公正、公开的大体严格程序，给予公平补偿”。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受中国证券报记者采访时表示，该修正案未能得到波及地方政府的抵制，但更重要的是，现行法律法规的修改已难以从某些方面突破，应全面深化土地制度改革。

业内人士认为，土地管理法作为国家的基本法律与宪法、物权法、民法等法律密切相关，其修改必须与这些法律相协调，因此难以修改。 但是，《政策决定》提出赋予农民越来越多的产权，改变了农民产权界定模糊的现状，为相关法理学问题的明确提供了蓝皮书，也为制度改革提供了动力。

业内人士表示，未来征地范围将明显缩小。 根据土地管理法，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或者征用，并给予补偿。 但是，公共利益是什么还不明确，一点土地被征收后就没有用于公益目的。 未来非公益性征地退出是比较确定的方向。 与此同时，推进集体建设用地转移。 对经营性集体建设用地有偿支付、交易办法、收益分配办法等作了具体规定，并编制了有关文件。

试点计划的扩展

在推进顶层设计的基础上，各地农村集体建设用地上市试点工作稳步进行。 目前市场普遍关注广东、浙江、安徽等地的试点。 但中国证券报记者表示，山东、河南、江苏、湖北、河南等地也是试点地区，未来有望出现越来越多的试点地区。 业内人士表示，各地试点要根据不同地方的条件，采用不同的方法，根据试点经验，向纵深推进土壤。

关于《政策决定》在“农村集体建设用地”前施加的“经营性”的限定和“符合规划和用途管制”的前提，业内人士认为，实施土地用途管制是全球通行做法，农村土地主要从事农业生产，也可以建设一些商品住宅。

但是，农村集体经营性土地进入市场后不再改变用途，而是转为商品房开发，这是今后可能面临的问题。 国土部专家认为这种情况完全有可能发生，在城市快速发展的过程中，城市周边的工业用地最终变成了住宅用地和商业用地。 未来的政策需要入市后对农村集体土地的再转让制定严格的限制。

业内人士表示，农村改革不仅要与农村相结合，还必须与新型城市化相结合。 《政策决定》提出:“保障农户宅基地使用益物权，完全改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的途径。” 目前，部分农民已进入城市，但农村有宅基地，因此必须逐步建立宅基地退出机制，实现农民宅基地用益物权与城乡用地优化的双赢。

另外，一些市场人士大胆预计耕地的未来也有可能进入市场。 对此，业内人士可以本着“尊重集体所有权、划分农户承包权、保护农民工经营权”的思路，完善农村土地制度，但耕地红线不可触及，耕地保护是基本国策，农地经营权流转过程中可能发生的非农化、非农化、非农化