“城镇化户籍改革应减少限制条件”

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7月3日，在“城镇化改革系列谈”中，新京报社社长戴自更(左)与发改委城市和小城镇改革快速发展中心主任李铁)右)进行了对话。 新京报记者浦峰摄影

最近，国家发改委城市和小城镇改革快速发展中心与新京报社共同主办了“城市化改革系列谈”特别节目。 7月3日，节目将举行第一期活动。 发改委城市和小城镇改革快速发展中心主任李铁与新京报社总经理戴自更进行了对话。

两人就我国新型城市化进程中户籍制度改革、新型城市化内涵、新老市民利益关系协调、农民工城市化后就业问题和城市产业快速发展、地方实践经验与借鉴等方面进行了探讨。

李铁认为城市化的核心是农民工的市民化和城市的可持续快速发展。

戴自更认为，城市化的核心不是为了gdp，而是以提高市民特别是农民享受公共服务的等级为目的。

城乡二元制制约城市化的快速发展

“中国的城市化并不简单，必须处理农民进城过程中的一系列问题。 ”

戴自更:从去年十八大到今年两会，中央和国务院提出了中国未来经济快速发展的首要方向——城市化。 李主任参与并目睹了政策制定的过程。 首先问一个问题，城市化具体有那些内涵？

李铁:城市化的内涵其实比较简单，就是农民进城。 中国的城市化没那么简单，必须处理农民进城过程中的一系列问题。

一是农民进城后如何通过一系列制度改革处理与城市居民的平等问题，这里的关键问题涉及户籍制度改革。

第二，农民应当进城接受公共服务，在居住、就业等方面享受均等待遇。

因此，新型城市化的内涵有两个，首先是农民工市民化，二是可持续快速发展。

戴自更:中国的城乡是二元结构，一个是农业人口，一个是非农业人口，长时间分割造成了壁垒，严重制约了城市化的快速发展。 前几天中央提出了户籍制度改革方案，大致是在中小城市开放户籍制度，在中等城市有序推进，在大城市有条件开放。 你认为处理这个问题有什么特别的好方法吗？

李铁:中小城市处理户籍壁垒实际上已经有政策了。 2000年中央11号文件(《中共中央委员会、国务院关于促进小城镇健康快速发展的若干意见》)确定为县级市以下，包括县级市开放农民进城政策，农民们可以在农村保存自己的土地，保存自己的宅基地 到了2010年，地级市放宽，居住期达到一定期限，有稳定就业，缴纳社会保险进一步确定，只有满足这三个条件，才能进入城市。 这些文件印发后，处理了中小城市当地农民进城定居的政策限制问题。

目前户籍制度改革面临着几个方面的新问题。 一是当地农民落户已经不是首要矛盾，很多当地农民，特别是近郊农民，由于土地有望涨价，有宅基地等，不愿意转为城市户口。 二是当地人普遍排斥外来人口，也就是非本地户籍农民进城的第三，在城市行政层面明确挨家挨户优先顺序的想法难以操作。 大中小型城市人口规模不同，快速发展也不平衡，公共服务差别较大，住房改革相关优势支出差别较大，难以实行“一刀切”的政策。 四是外来人口所占比例不同，改革压力也不同。 有些城镇的人口相反，外来人口是当地人口的数倍。 这并不容易放开定居限制。五大城市的主城区和辖区的外来人口如何区分？ 六、目前挨家挨户设置的条件很苛刻。 例如以社会保障缴纳年限为前提，我国有1亿左右的农民工属于灵活就业，没有考虑到没有地方缴纳社会保障七、各地家庭改变态度不积极，没有城市积极开放落户政策。 这关系到农民工进城，让地方政府处理多久空之间的问题。 将改革的主导权交给地方，也会直接影响实施的效果。

符合条件定居必须办理户口

“北京有近800万外来人口，其中20%的人举家迁居，要长期在北京居住、就业、纳税，好好处理他们的落户问题。 ”

戴自更:在北京这样的大城市，一下子开放户籍管理是不可能的。 以地方高考为例，去年发生了当地居民和外来人口轮流向教委抗议的事情，当地市民反对开放，外国人要求开放。 在户籍改革过程中，如何解决这种新老居民的利益格局，是非常重要的，关系到社会的稳定。

李铁:这应该从两个方面来看，根据地产适当分类指导。

对于好处矛盾不那么突出的地方，改革力度很大。 对于北京上海这样矛盾突出的地方，可以慢慢调整。

但是，第一，户改是中央制度，不能完全遵从地方的想法。 第二，改革不能满足所有人的要求。 第三，我们不能承认有点不合理的要求。 第四，在充分考虑某一优势群体固化的基础上，稳步有序地推进政策实施。

我认为改革一定要迈出步伐。 北京有近800万外来人口，20%举家移居北京，长期在北京就业、居住、纳税，他们有权享受北京的公共服务。 对于这些重要的人，必须坚定不移地处理他们的定居问题。

虽然香港的移民政策也很严格，但只要是企业雇佣的话，无论什么样的工作单位，超过7年的话，都要办理长时间的居住证。 我们还必须对举家迁往城镇、长时间居住的外来人口，强制地方执行定居政策，避免一次次重复处理，满足长时间工作住多少年的条件。

戴自更:你认为户籍改革应该由地方政府还是中央主导？

李铁:如果给地方权力，地方肯定不想做。

我调查了很多地方，但是没有一个城市想处理。 另外，还设定了年龄、学历、职务等一系列要求极为严格的条件。 我觉得这不太合理。

戴自更:你认为全国取消户籍管制，包括北京这样的特大城市在内，人口自由流动有可能吗？ 什么时候能实现？

李铁:中国户籍矛盾已经积累了30年。 从50年代末到现在已经50多年了。 如果不一次重复处理数亿城镇农民工的定居，一定会有很大的问题。

无论如何，第一次改革，所谓积极，一定要充分显示改革的力量，至少应该通过户籍制度改革，在任何城市都有所突破。 先处理成千上万的定居者。 稳是指在不具备落户条件的情况下，通过农民工市民化政策，逐步处理与当地城市户籍居民同等的公共服务问题。 如果公共服务差距经过时间的努力缩小到零，人口自由流动也将成为现实。

农民进城不涉及土地的所有权

“这次中央的态度非常确定，不管是进城还是不进城，都要保存三权。 ”

戴自更(一点点，农民不想成为非农户口。 他们有宅基地、自留地、承包地等，也有生产上的优惠。 随着城市化的迅速发展，他们的土地资产也上升了。 这部分人怎么对待？

李铁:以前有这个问题。 地级市以上办理城市户口手续必须交付土地，这次中央的态度非常确定。 无论去不去城市，保存你的三权是土地承包权、宅基地用益物权、集体收益分配权。 因为，农民在城市定居后不参与土地归属问题。

戴自更:城市化的过程是农民进城的过程，但目前农民进城后享受的公共服务与当地人相去甚远。 北京有800多万外来人口，大多住在城乡结合部，生活设施差，也享受不到正常的市民待遇。 你刚才说的城市化的首要好处是让城市农民也享受公共服务，为此政府必须承担什么样的责任？

李铁:对未定居的居民来说，首要面临三个问题。

首先是教育。 教育问题涉及两类，第一类是高考，高考一次开放的影响比较大，也可以根据居住年限逐步处理。 在义务教育中，实际的义务教育在就业地进行，应该通过中央财政新的转移支付，增量地处理这个问题。

二是社会保障。 目前社会保障缴纳的缴费率首先很低，全国为24%。 其中，既有公司不愿交给的理由，也有为了灵活就业，像小商人一样没有缴纳社会保险的地方的人，这种情况很多。 如果处理好制度灵活的就业人员社会保障缴纳限制，并对公司社会保障缴纳加强监管，社会保障缴纳率的提高在一定程度上保障了公共服务水平的提高。

三是居住条件和住房保障。 另一方面，住宅不能由政府所有包裹。 另一方面，许多农民工的住房问题在市场化的道路上得到处理。

关于住房保障，政策应该重新考虑。 人口长时间流动就业是社会快速发展的趋势，但住房保障政策固定了福利。 这是因为限制人口的长时间移动。 借鉴其他国家的经验，处理外来人口居住区的基础设施改善、食品安全问题、交通便利问题是很重要的。

这里特别想强调的是，挨家挨户改革的重点是削弱户籍居民附加的福利条件，而不是继续加强。 只有附加福利的减少才能减轻挨家挨户转换的压力。

城市化的高速发展导致了千城的一面

“我们现在的城市发展很快，产业结构相同带来的竞争非常普遍。 ”

戴自更:在欧美一点的城市中，底特律多有明显的产业特征，如汽车城市，纽约是商业和金融中心等。 这些城市吸收了各产业不同的劳动者，但是中国现在没有产业特色鲜明的城市，也没有独特的产业劳动者群体。 许多农民工无序流动，碰到什么工作就做什么，往往是短期的，职业素质也不高。 我们制定城市化政策应该关注这个吗？ 2亿6000万农民工进城，到底有多少人能真正融入城市？

李铁:中国城市化的最大好处有两个。 第一个好处是速度快，30年的高速增长。 这在世界上除东亚各国外，其他国家都是50年、100年或更长。 第二个优点是人口规模大，在世界上前所未有。 在这么短的时间内，我们面临着这么多人口集聚，在这么快的城市化进程中，政府的反应一定有些迟缓。

要说如何让农民工融入城市，首先我们不是有2亿6千万农民工去城市找工作，而是他们已经就业了。 目前的城市化率为52.6%，到2030年城市化率有可能达到70%。 3亿以上至4亿以上的人口将进城就业。 这样的话，就有必要处理他们的就业选择问题。

现在从事工业的人占很大比重，但如果有几亿人口从事工业，问题就大了。 在什么样的工业收容下？ 这与产业结构的调整有关，也与未来城市生态化的道路问题有关。

从发达国家走过的道路来看，基本上是通过服务业接受的就业人口。 目前，中国服务业快速发展的比例很低，低于中等收入国家的8个百分点。 因此，调整产业结构是一个重大问题。

第二个问题是产业结构的统一化，是地区间的高度竞争。 我们现在的城市发展很快，产业结构相同引起的竞争非常普遍。 因为要说这是中国城市产业千城的一面，也是比较普遍的现象。

地方政府的公共服务必须均等化

“改革的目标是逐步向城市处理农民工子女的教育、医疗等问题。 ”

戴自更: 2亿6000万农民工背后存在着许多问题，如留守儿童、留守妇女、老人等。 现在是低水平农民进城的模式，他们的工资不高。 由于户口没有得到处理，全家无法进入城市，给家庭生活带来了很多不便，其中甚至有酷刑。 如何看待这个问题？

李铁:我们现在强调人的基本权利。 这个问题也可能是促进户籍制度改革和农民市民化的重要因素。 但是，这也一定会导致户籍管理制度的改革和土地管理制度的改革。 例如，农村土地和住房是否流转，关系到农民进城后是否有足够的资金在城市定居。

如果维持现在的制度，不允许宅基地移动的话，就必须有人在家看房看地。 如果不处理包括义务教育制度在内的外来务工人员输入地的义务教育资金来源，外来务工人员的孩子很难在城市上学。 这些问题必须通过许多辅助改革来处理。

戴自更)现行的二元分割户籍政策，农村生活人口和城市生活人口受的教育差别很大，没有受过良好教育的农民工在城市享受良好待遇的可能性很小。 有人说中国的社会阶层正在走向固化，但农民工及其下一代有机会真正实现城市化，改变命运，面临着许多难题。 政府能提供什么样的诱惑和援助呢？

李铁:我认为这个问题我们应该从另一个角度来看。

1949年以前，我国的城市化率只有7%，是上海市最发达的，但进入城市的人大多数几乎没有文化。 但是，现在他们的子孙受过良好的教育。

例如，19世纪有很多中国工人去美国修铁路，但他们的子孙现在接受了很好的教育。 事实上，城市农民面临的问题在哪里处理？ 国际经验是在城市处理贫困、教育、医疗等问题。 我们现在大部分问题都交给农民自己处理。 或者希望他们回老家农村处理。

现在，我们城市的就业岗位不需要受过高等教育的人才。 这是一个具有多元文化素质的人口组合，对城市管理者来说，不是现在是否有钱的问题，而是如何面对人口的挑战，拿出一部分财政支出来真正处理农民工的问题。 因此，改革的目标是逐步向城市处理农民工子女的教育、医疗等问题。

改变农民工命运的机会取决于政府是否处理。

城市化是开放条件，不是设立指标

“首先政府要通过政策确定条件，符合条件就必须办理城市户口。 ”

戴自更:目前城市化南北东西差异比较大。 要不要对各地的城市化“一律”？ 不是应该制定计划，决定比例吗？ 还是通过市场自由配置？ 例如，在当地需要城市化就城市化，不需要就使劲推？

李铁:我觉得都不理想。 首先政府必须通过政策确定条件，处理什么样的人在什么样的地方满足什么样的条件，他的城市户口。 他认为条件仅限于居住和工作年数。 这只是一个条件，制度设计缓解了户籍制度的障碍，不能通过固定指标。 如果让地方政府积极处理的话，事实上即使不愿意也处理不了。

所以这两种方法都不可取。 这些中央的态度应该确定，制定条件，符合条件的一定要处理。 不符合条件的阶段性处理。 根据各类城市的规模和优势，地方允许在设置条件上给予一定的政策选择空之间，在人口严重减少和外来人口较多的地方，条件可以比较苛刻。 外来人口少或比重低的城镇，应该放宽或完全开放条件。

戴自更:也有被强制城市化的地方。

李铁:有。 而且很普遍。 这次中央也强调要尊重农民自己的选择。 现在，有的地方为了提高业绩，也就是为了提高城市化率，采取行政手段，把农民赶进城市，强行拆迁住房，强行兼并村庄，严重伤害了农民的利益。 这个方法应该坚决阻止。 并且，地方为了提高城市化率，必须采取行政转换的方法，防止将一些农村变成街道办事处。 从数字上看，城市化率有所提高，但实际上农民的生活没有任何变化。

我认为只有消除户籍的门槛，才能证明你对改革的重视程度很深。 不能只为了达到行政指标而在表面上下功夫，也不能损害农民的利益。

戴自更:城市化是手段还是目标？ 手段和目标可以结合吗？ 在进行城市化的地方，重点是房地产开发、土地集中经营、开垦农民土地、增加gdp和财政，表面上地方经济繁荣，但农民在经济上是否富有，这是个问号。 因为这个城市化的目的是什么特别重要。 如上所述，为了让人们享受更好的公共服务，这是如何统一的？

李铁:其中最重要的是，先说一下。 首先，目前我国的城市化率为52.6%，其中实际城市化率为35.3%，中间差额为2亿多城市外出务工者，此外还有7300万城市间流动人口。 如何从城市化的数量型增长中实现质量型提高，关键是要处理户改和农民工市民化问题。 第二，面对660个城市和约2万个小城镇，如何从粗放型扩张实现集约节约型快速发展是实现可持续快速发展的重要选择。 只有处理好这两个问题，才能实现刺激费用的内需扩大； 只有实现减少农民，才能实现使农民富裕、促进农村快速发展的社会和谐。

戴自更:城市化归根结底是提高农民享受公共服务的等级，提高他们的生活水平。 城市化的核心不是为了gdp，不是为了增加财政收入，也不是为了参加项目，铺设工程。 城市化是以提高市民特别是农民的生活为目的，也就是让大家有幸福感，不是本末倒置。 这应该是中央推进城市化的核心。

新京新闻记者重新整理了张旭