“四万亿催生冲动：县级政府安吉陷债务管理两难”

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位于浙江皖境内的长江三角洲经济圈安吉，一直徘徊在全国百强县的边缘。 年，通过其大规模的信托、pe融资引起了外部的关注。 在一家信托企业的内部培训中，安杰斯被业界专门分析为五个过度融资隐含风险的典型区域之一。 一家企业的风险经理认为:“安杰斯的债务偿还压力很大，债务风险爆发的可能性很高。”

数据显示，浙江省安吉县各融资平台、国资公司目前存续期的信托、私募股权基金融资额约21.35亿元，超过当年地方常规预算收入21.06亿元。

“信托融资，我们也是不得已的。 ”安吉县经济开发区负责人在接受本报记者采访时叹息道。

这始于2008年的4万亿美元投资。 当时，安吉县跟进了中央政策，着手进行了许多项目。 不料，年央行货币政策逐渐收紧，银监会也严格控制融资平台融资，地方政府融资渠道越来越窄。

行情下，无债务发行主体的安杰斯必须通过其他渠道获得资金，信托、pe等方法成为众多平台企业的选择。

安杰斯目前存续的信托、pe资金中至少16亿集中在年到期，加上利息，当期应偿还的本金将近18亿。 根据本报记者获得的债务余额、多项年度偿债额数据，县政府性债务已经远远超过常规负债率、债务率、负债率规定的警戒线，纳入社会保险基金数值后，其年度数值仍分别为35.36%、112.66%。

“信托融资不是资产负债的风险，而是流动性的风险。 ”前面提到的开发区负责人向记者坦白说:“如果国家经济下滑，房地产市场不振，土地换钱困难，价值下降，就有可能面临风险。”

“债务风险可以整体控制。 ”安吉县有关人士对记者表示:“但是，此次扩张给公司带来的教训很深，给地方政府带来的教训也很深。”

信托融资井喷

安吉县最初的信托于2009年发行，募集金额为8000万元。 此后，年、年分别发行1个信托产品，募集资金均为1亿元。

从那时开始，安吉平台企业、国资公司通过信托、pe融资发行了数井喷。 其中信托产品发行额6个项目同时在当年下半年集中发行，募集资金11.8亿元，资金基本落地。 pe产品共有3种，募集资金6.25亿元，实际到位资金3.45亿元，共计15.25亿元。

从年初至今，安吉县共发行信托产品两种，不发行私募股权基金。

在安吉县目前存续的几种信托、pe产品中，其基本的增信方法几乎都是土地抵押和财政担保。

“纳入人大预算，由财政担保。 所有这些都是信托企业要求我们这样做的。 ”安吉县金融办公室负责人对本报记者表示:“实际上，信托发行期与兑付期存在一定间隔，当年纳入预算后的兑付年限未必有效。”

北京某信托企业相关人士也向记者表示，“纳入人大预算财政担保，事实上违反了《担保法》第八条的规定。 国家机关不得为保证人，无效。 但是，投资者喜欢财政担保的信托产品，我们也要求地方政府出具承诺函和担保函。 ”

安吉县目前存续的信托产品募集的资金主要流向两个管委会。 一部分是经济开发区旗下的国资公司，主要用于建设和维修美丽的乡村。 其他部分为环灵峰管委会旗下的国资公司，主要用于景区扩建和河道管理。

环灵峰山基础设施建设项目作为安吉县2009年新增的要点项目，一直处于持续建设的状态，银行获得的资金不多，特别是该管委会从金融机构获得的贷款跌到谷底，融资额不足数千万。 “我们的企业(旅游快速发展总公司)根据相关机构的判断，信用等级达到了a级。但是，银行经过严格审查，判断我们有政府背景，所以没有融资。 ”旅行社的高层对记者说:“度假村建设量大，有大量土地拆迁，如果资金跟不上，也将影响社会稳定。”

经济开发区位于安吉县县政府所在地，不仅承担着县的基础设施建设任务，还负责郊区的新农村建设，资金诉求不言而喻。

2009年，递进屋镇和经济开发区完成“区镇合一”改革，恰逢这一年也是金融危机过后的第一年。

当地数据显示，经济开发区几家公司2008年贷款余额仅为2.15亿元，但2009年上升到13.97亿元，一年间新增超过10亿元。 此后，开发区贷款逐年下降，截至年底余额9.6亿。

“去年年末，投资者和机构怀疑无法控制那么多信托产品的风险，但今年也发售了2种信托产品。 ”安吉县的金融官员对记者说。

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2008年遭遇金融危机后，中央政府出台了4万亿美元的财政刺激政策。 而且，央行多次降低存款准备金率，推行宽松的货币政策。 “当时从银行获得贷款，基本上是按照基准利率发行的。 ”上述开发区主任的回忆。

有资金支持，各平台企业的项目密集着手。 “竭尽全力进入大厅”、“全力做项目”、“稳步扩充平台”等文案相继刊登在安吉县政府的业务报告上，其中有些甚至连续刊登。

数据显示，2009年安吉县固定资产投资额为69亿3600万元，比去年同期增长21%。 其中，国有等经济投资19亿9200万元，增长率超过50%。

我是少年拐点。 这一年，央行在收紧银根的同时逐渐提高了存款准备金率。 同年6月，国务院印发《关于加强地方融资平台企业管理有关问题的通知》(国发【】19号)。

银监会也要求各商业银行按照“旧控新”的方针加强对融资平台的融资管理，将融资平台的融资权限纳入总行。

这些措施就像猛药一样。 安吉县几家平台企业不完全统计，其贷款额2008年为9.46亿元，2009年上升至34亿元，2009年下跌至24亿元。

到年6月，为进一步扩大融资渠道，创新融资办法，安吉县制定了政府项目融资业务联席会议制度，由新成立的金融机构牵头，经济委员会、财政局、国土局等部门也全部参与。

其首要功能是对各政府平台企业的年度融资计划、还款计划进行集中的会审协商，确保现有的政府资源集中在各政府平台企业，迅速办理各融资项目的相关手续。

“信托融资额不是我们根据一定的债务缺口融资，而是各平台企业根据自己的现实情况决定的。 ”安吉县金融办公室负责人表示，“我们将参与一些融资项目的包装、指导工作，协助平台企业与信托企业对接。 ”。

值得注意的是，安吉县每年发行的信托、pe产品都是在金融机构成立后发行，筹集资金15亿。

年末，财政部等四部委下发了《关于制止地方政府违法融资违规行为的通知》(财备【】463号)，该文件停止了“地方政府向融资平台企业提供担保通过财务企业、信托企业、金融租赁企业清偿政府性债务”的行为。

此文出台后，安吉县今年新发行的两种信托产品增信措施少了“财政担保”、“纳入人大预算”字样。

“463号文出来后，今年的融资确实不容易。 ”上述金融负责人表示，“我公司平台企业利用新的中央政策从国开行、农发行等银行获得一定贷款，今年贷款有点多。 ”。

银行贷款的占有率急剧下降

事实上，信托融资只是安吉政府性债务的一部分。 根据本报记者得到的数据，安吉县全年的地方债务余额(包括乡镇)为85.58亿元。 这笔债务余额包括政府部门、事业单位的债务和融资平台、国资公司承担“公益性项目”的债务。

“融资平台的一些经营性项目也有可能因各种原因转为非经营性项目，部分属于政府，或者有债务。 从慎重的角度来说，我们也将其统计为政府债务。 ”安吉县财政部门的负责人说。

从一些常见的债务衡量指标来看，安吉县年度的负债率、负债率、负债率远远超过浙江省债务管理办法的规定。 (有关详细信息，请参阅此版本的图形。)

浙江省2006年制定的《浙江省地方政府性债务实施暂行管理办法》中，规定负债率、债务率、负债率分别为10%、100%、15%。 浙江省各市县级政府突破这条警戒线的地区屡见不鲜。

根据浙江公布的数据，2009年底，浙江省市县的负债率、债务率、负债率3个指标均超过警戒线的市县有29个。 另据媒体报道，杭州个别区县的负债率已经达到62%。

审计署今年6月对36个地方政府(省级及省会本级)的债务进行了抽查，结果10个地方政府的债务率超过了100%，最高达189%。 14个地方政府的负债率超过20%。

“各地方的统计口径不同，甚至财政部门、审计部门的统计口径也不同，地方政府的债务率高的话，就不能过于悲观。 ”安吉县政府负责经济的主要负责人对本报记者说。

安吉信托融资用于美丽的乡村建设和景点建设，以1万元的gdp能耗为例，安吉指出每万元消费0.46吨标准煤，低于安吉所在地湖州市的0.72平均值和全国0.79平均值。

数据显示，年安吉县新增债务主要来源于其他机构和个人，其中来自其他机构(包括信托、私募基金)的债务为28亿元，个人新增债务为15亿元。

“小项目上报时，由于征地拆迁时间比时间长，平台已将项目相关农民土地征地拆迁，通常预缴30%的资金，未支付的补偿资金向拆迁户借款处理。 ”安吉县财政局相关人员作了说明。

另外，“安吉县目前社保基金19亿元，现在分文不收也能支持58个月。 ”。

还款匹配的考虑事项

“关于地方性债务，中央一级的办法是关闭，首先是关闭信用。 但是，从目前的效果来看，政府性债务既不增加也不减少，反而会导致信托和pe产品泛滥，迫使地方政府采取更高的资金价格。 ”安吉县政府相关人员说。

数据显示，安吉县政府债务余额从2009年末的58亿元上升到年末的85.58亿元，4年来上升了近50%。 同期债务余额中来自银行金融机构的比例从61%降至27.29%，四年来下降了二分之一。

安吉县目前存续的信托、pe资金至少16亿集中在年到期，加上利息，当期应偿还的信托资金将近18亿。 因此，上述信托企业认为，安杰斯的债务压力很大，债务风险很可能会上升。 上述开发区的干部也认为信托融资不是资产负债的风险，而是流动性的风险。

安吉的一位基层官员说:“年是还债的高峰期，也是困难时期。 但是，困难不是还债，而是借钱的渠道越来越窄，越来越难。 ”

从资产负债来说，(开发区)资产远大于负债，不存在风险。 以土地为例，开发区现有存量土地1.2万亩，如果现在全部变现，土地出让收入将达到154亿元，可以解决全部债务。

安吉县政府经济负责人认为，各企业通过信托融资的资金是生产性投资，有具体的资产和收益支持，在信托融资的公司中，有些不在严格管理型平台的名单上。

“安吉县过去5年的财政平均增长率保持在27%，而且财政收入增长率大于财政支出增长率，从2009年开始为基础设施建设筹集更多财政资金是保障。 ’当地财政部门的负责人说。

为了应对债务高峰，安吉县今年从财政预算中安排了债务准备金。 现在这个金额是1亿7千万元。

另外，适当降低固定资产的投资规模也成为安吉的应对措施之一。 改变现有资产的一部分也在安吉县的考虑范围内。 土地出让收入无疑是最好的选择。 “根据债务到期情况，根据市场情况选择机器销售。 ’安吉县开发区的干部对记者说。

县级债务管理的前期经验

显然，在安吉县基层官员看来，地方债务不应疏堵。 当地财政部门已经向省级报告了这些高利率债务，建议以省为单位向国家级申请一定额度的地方债，地方政府用债券融资置换高额信托和pe等债务，然后用土地出让金逐年偿还国债债务。

“这样可以节约大量支出，也可以减轻地方政府的债务压力。 ’事实上，县级政府债务也面临着从数据统计到债务管理的挑战。

浙江省政府债务余额统计已于年内在财政系统内实现互联网，但来自其他机构的债务余额只有1个总数，没有详细项目。 显然，在金融中介工具不断增加，同时所占比例越来越大的情况下，要解除地方政府的债务，光靠一个总数是不够的。

目的是从更大的统计口径重新定义流动性，央行曾在年进行了社会融资总量统计并向社会公布。 但是，中央银行安吉分行行长李钢在接受本报记者采访时表示:“社会融资总量到底有多少、增加还是减少，县级分行无法掌握。”

值得观察的是，为了隔离风险，银监会今年4月出台了《年地方政府融资平台加强贷款风险监管指导意见》(银监发【】10日)，其中首次提出了“全口径融资平台债务统计制度”。

另一个不容忽视的问题是地方政府债务管理上的课题。 目前，各级政府将地方债务的管理权授予同级财政部门，但在实际操作中，财政部门只能进行“事后统计”，不能进行事前监督。

“有些平台融资直接与银行等机构对接，借款时不通过财政局。 有时必须去财政局开具担保函，但需要杠杆作用的平台单位和财政部门是对等的，不容易进行事先的约束。 ”安吉财政部门负责人表示:“地方政府也许还很远，但要纳入融资平台项目的投融资审批权，妥善控制债务规模目前尚有可能。”