“地方债究竟有多少”

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“地方债有可能引发债务危机”、“中国地方债比美国金融危机更危险”、“地方债风险一触即发，失控”……地方债问题已经引起广泛关注，众说纷纭。

我国地方政府性债务的规模有多大？ 为什么会快速成长？ 债务风险可以控制吗？ 如何建立地方政府新的融资机制？ 本报记者围绕这些问题进行了深入调查，旨在寻找客观合理的答案。

钱不够，地方政府的债务正在迅速发展

我国地方债资金大多用于重大基础设施建设和民生工程，对地方经济的快速发展发挥了重要意义

为什么会有地方债？ 地方债用在哪里了？

“根据目前我国的法律法规，地方政府的杠杆作用受到严格限制。 ”财政科学研究所所长贾康指出，根据《预算法》的规定，地方各级政府预算在量的收入收支平衡的大致方面进行编制，不列举赤字。 除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方国债。

既然法律规定这么严格，现在巨大的地方政府性债务是如何形成的呢？

嘉康解释说，虽然法律属于《明规则》，但由于各种理由，特别是“比较有效的制度供给不足”，《明规则》的执行效力与预期相差甚远。 多年来，各级地方政府以各种名义绕开《预算法》借贷大量债务。

一点地方政府能够绕开法律限制，“秘诀”之一就是融资平台。 现行法律确定了地方政府在财政运营中不得亏损、不得发行地方债、不得提供担保等规定，但有些地方设立了各种名目的投资企业和建设企业等建立融资平台，向金融部门借款，公司的企业债务和项目 根据现行法律规范，实际上不能硬性约束杠杆作用。

“地方政府借钱，最终是因为钱不够。 ’据中国人民大学教授赵锡军介绍，地方政府在钱上有很多困难的理由。 例如，一点不发达地区没有稳定的财源，快速发展需要支出，中央财政转移支付无法完全弥补资金不足。

“资金不足，但快速发展不能落后。 ”贾康表示，基层政府面临诸多考核目标，必须“达标”，均可对业绩“一票否决”。 经济飞速发展，资金缺口越来越大，所以只能用举债来应对。

国家发改委经济研究所副所长孙学工认为，我国地方债与欧美发达国家政府债务最大的不同在于，我国地方债资金大多用于基础设施建设、灾后重建、民生改善等投资，欧美国家的债务越来越多地用于支出行业。

根据审计署当年的审计结果，截至年底，地方各级政府支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设的有5.95万亿元，占61.86%； 用于土地收入的1.02万亿元，占10.62%。

这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设和轨道交通、公路桥梁等市政项目的建设，形成了大量的高质量资产，促进了各地经济的快速发展和民生的改善，有利于后劲的增强。

地方债总额的约40%为债务或有债务

新的鉴定开始了。 专家组预测，地方债务仍处于总体可控的安全区间

目前的规模有多大，是地方债问题的焦点之一。 对此，许多学者和机构认为，18万亿元、20万亿元，近期有外资投行，甚至超过24万亿元……这些数字的可信度有多高？

关于我国地方债务规模，最权威的数据来源于审计署的两次地方债务鉴定。

第一次是去年3月至5月，审计署对全国省市县三级地方政府债务进行了全面审计。 数据显示，截至年底，我国地方政府债务余额为10.7万亿元。

第二次是从去年11月开始到去年2月，为了明确地方政府性债务增加的变化情况，审计署对36个地方政府本级年度以来的政府性债务状况进行了调查。 数据显示，截至年底，这36个地方政府本级政府性债务余额为3.85万亿元，比去年增长12.94%。

嘉康表示，审计署年度评选将地方债分为三大部分。 一是确定地方政府直接承担偿还责任的债务，占60%多；二是地方政府承担担保责任的债务；三是地方债务在形式上看不到与地方政府的联系，但实际上一旦债务发生偿还问题，就会牵扯到地方政府，存在连带责任。

“实际上，第二、第三部分只能说有地方政府或有债务，不发生或发生多少，都有不明确性和可控性。 ”嘉康说。

今年8月初，审计署揭开了新一轮全国范围城市地方债务评选的底线，但目前还没有形成最终的评选结果。

“根据第一次审计的地方债务总额和第二次审计的部分地区地方债务增长速度，以及部分地区的调查，预计地方债务总额仍处于整体可控的安全区间。 ”嘉康说。

地方债的高增长来源于系统性的原因

产权与事业权不一致、事业权划分不清、仅gdp的绩效观、投资效率低等因素共同推高地方债

地方债已经有了，但近年来之所以成为经济行业的热点，是由于规模的快速增长。 为什么每年都在高速增长？

“表面上看，地方政府债务迅速增加有几个原因。 》嘉康阐述了为防范金融危机冲击而兴起的投资项目和经济增长点建设、加快城乡基础设施建设、大型公益项目建设、城市外观改善等。 但是，通过现象看本质，地方政府债务迅速增加有着深刻的体制原因。

首先必须提到的是，我国于1994年实施的分税制改革。 “分税制改革的方向没有问题，但由于各种因素，至今为止省以下并没有真正贯彻分税制，而是发展成五花八门、多而杂、一地一率、谈判色彩非常浓厚的分割制和包干制。 ”嘉康说。 长期以来，中央与地方之间的事权划分不明确，农业、交通、教育等诸多支出项目由中央与地方共同承担。 地方政府的支出责任总体上很模糊，但在具体场合不断加强，经常超出财政能力。

“从深层来说，不仅是被动杠杆化的压力，地方政府也有主动杠杆化的动力。 ”赵锡军说。

地方政府有点“借钱→开发→盈利→还债”的逻辑。 加杠杆增加城市基础设施投资，可以显著改善投资环境，提高对外资本吸引力，促进地方经济快速发展，大幅升值城市土地，增加地方财政收入用于偿债。

在业绩考核的压力下，投资可以更直接地拉动gdp的增长，让地方官员“在面条方面更常见”。 债务越多发展越快，也产生了地方官员被提拔得越快的奇怪现象。

“特别是在2008年国际金融危机之后，地方政府面临着经济增长放缓，有举债的压力和动力。 》中国经济改革研究基金会国民经济研究所常务副所长王梅表示，根据审计署公布的数据，年底，地方政府债务10.7万亿元中，有5.24万亿元是2009年和2009年形成的。

严格来说，如果奏效的话，地方政府那种“先债快速发展，再盈利还钱”的想法没什么问题。 但是，现实中，很多地方确实在“还钱”这一环中出现了问题。 这是地方政府负债迅速增加的另一个深层次原因，是滞后于经济体制改革的政府行政管理体制改革。

“做了很多不能做的事，但是职能合理化和综合业绩评价没有跟上。 借钱往往很容易，但还钱却很难。 ”贾康表示，由于一些地方领导人在任期内急于展现“业绩”，建设项目热衷于“短、平、快”，快速发展规划和项目立项缺乏科学严密的论证。 这些与体制改革不健全等密切相关的行为，明显降低了投资效率，增大了债务风险。