“打开预算 稳定调节基金“蓄水池””

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本报记者耿雁冰北京报道

2003年至2006年，中央财政年均收入2000多亿元。 在此背景下，从2007年开始，中央财政将从上年超额收入的2573亿元中，安排500亿元设立中央预算稳定调整基金，明年预算时转入录用。

此后，上海、北京等地相继设立了预算稳定调整基金，全年财政收入的部分超额收入，除按规定增加的支出和处理历史债务、不重复专项等必要支出外，一律转为“预算稳定调整基金”。

对中央确定的超收入录用安排和有全国财政会议条件的地方政府，可以参照中央确立预算稳定调整基金的精神，截至2007年，全国大部分省(直辖市)、市公布了预算稳定调整基金的管理办法。

预算执行“蓄水池”

预算调整稳定基金设立之初，业界发出了良好的呼声。 财政部门表示，通过建立新的超收入录用机制，比较有效地克服年终突击费用、盲目投入等弊端，发挥库存调节作用，比较有效地提高资金录用效果。

但是，全国人大财经委员会副主任委员乌日图指出，除资源型财政特点明显外，其他地方政府特别是市级以下地方政府是否设立该基金，应根据财政收入结构和全年财政收入完成情况决定。

安徽省淮南市凤台县审计局在年度考核中发现，该县财政局在年底编制年度决算的前提下拿走预算稳定调整基金1.6亿元，其中县本级1亿元，准备为今后财政短收年收入弥补预算执行收支缺口。

凤台县年度财政预算执行情况报告显示，该县全年财政收入，除去中央收入外，地方收入达到13亿元，比上年增长29.9%。 同年常规公共服务支出为8376万元，预算已完成，但比上年减少1.6%。

也就是说，县在财政超收入的情况下，下调常规公共服务支出预算，将超过前者额度的超收入纳入预算稳定基金。

乌日图表示，年初的预算必须充分确保，严格禁止在预算存在硬缺口的情况下设立预算稳定调整基金。 这应该确定为制度要求，防止一些地方，特别是财政困难的地方，忽视财力而盲目设立。

转入的随意性很大

很明显，一县的资金只是冰山一角。 在大部分地区财政预算执行报告不完全透明的前提下，全国数千个省、市、县存在的预算稳定调整基金有多少，谁也说不清楚。

预算稳定调节基金具有鲜明的财政储备特点，其首要目的是在一定程度上平衡经济周期带来的财政收支波动，为预算执行中财政政策的重大调节提供储备资金。

在财政超收年，作为逆周期财政政策的工具，预算稳定调节基金起到防止资金分散、突如其来地花钱的作用，在财政收入增长率下降、需要提高财政资金采用效率的情况下，需要“唤醒”该资金。

7月3日，国务院召开常务会议，特别是提出进一步利用库存，搞好闲置、沉淀的财政资金，将有限的资金集中用于稳定增长、结构调整、惠及民生的重要行业和关键环节。

财政部门认为，政府存款逐年增加，与国库单一账户制度、资金支付进度、项目审批判断等因素有关，但不可否认，有地方预算稳定调整基金等“蓄水池”，财政资金相当大一部分滞留在这里。

中央预算稳定调整基金设立以来，没有制定适当的管理办法，基金补充没有规定标准，调入录用有限制的条件，随意性较大。

2007年，上海地方财政收入实现2102.6亿元，其中市级超收入206.6亿元，超收入约一半资金设立市级预算稳定调整基金。

多年政府工作报告显示，将采用基于预算超额收入建立的预算稳定调整基金纳入预算管理，接受人大和常委会的监督，但仍缺乏严格的法律约束力。 由于基金目标定位不确定、收支管理不规范，部分基金储备规模小，也难以有效发挥“以丰抵罪”的储备作用。

很难基于“超收入”进行长时间的制度安排[/s2/]

目前，中央预算稳定调整基金单项科目，在补充基金时反映在支出方面，在采用基金时反映在收入方面。 但是，市级以下政府财政预算执行情况报告没有对这部分资金的表述，设立随意性大，更谈不上公共监管。

中央财经大学财政学院教授李燕认为，目前地方预算稳定调整基金的管理暂行办法，虽然对基金的来源和录取方向等作出了一定的规定，但仍缺乏确定性、约束力和实际工作性。

乌日图也认为，随着我国经济预测和预算编制水平的提高、非正常性增收因素的减少或消失、税收征收率的相对稳定，大量超收入有逐渐减少的过程，不应长期持续。

因此，基于超收入形成的预算稳定调整基金制度只能作为特殊时期应对超收入问题的过渡性措施，难以作为长期的制度安排而固定下来。

对地方来说，在完善的监管机制下，设立预算稳定调节基金，仍有利于保障要点支出的诉求，集中财力办大事，强化预算约束力，提高预算透明度。

为此，有学者提出归零方案，考虑地方财政运行情况和政府预算管理水平，只在中央和省级(含计划单列市)两个层面设立预算稳定调整基金。

中央预算稳定调节基金的管理和运作由财政部负责，省级预算稳定调节基金的管理和运作由地方财政厅负责，相互独立。

国务院财政部门应当制定规范的管理办法，对预算稳定调整基金的建立、录用、批准、规模管理等作出具体规定，各地应当按照统一的规范办法进行管理。