“党报：机关事业单位养老保险改革滞后于公司”

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养老保险制度的改革与每个人的切身利益密切相关，社会广泛关注。 搞好养老保险制度改革的顶层设计，使这一制度在保障老年人生活、调节收入分配、维护公平正义方面发挥更大的作用，是全社会的共同期待。 此次“提醒”聚焦养老保险制度改革，选择顶层设计中的重要方面，委托权威专家分析问题、交流看法、提出建议，在观点交流、冲突中加深认知，确定思路，为相关决策提供参考。

搞好养老保险制度改革的顶层设计

──访问全国人民代表大会常务委员会、中国人民大学教授郑功成

养老保险制度是最重要的社会保障制度安排之一也是深化社会保障制度改革的重点 经过20多年的建设和快速发展，我国已经形成了较为完善的养老保险制度，但这一制度也存在一些问题，深化改革、优化制度的社会呼声很高。 深化养老保险制度改革的难点有那些，方向是什么？ 针对这些普遍关注的问题，记者采访了全国人大常委会、中国人民大学教授郑功成。

制度建设成果突出，但问题不容忽视

记者:作为对我国社会保障制度改革和快速发展问题进行长时间跟踪研究的专家，您如何评价养老保险制度的现状？

郑功成:我国养老保险制度的建设，可以用“成果突出，但还必须完善”的评价来评价。 经过20多年的努力，我国养老保险制度建设取得了很大进展。 一是实现了养老观念的改革创新，政府、单位、个人和社会共同分担养老责任的共同责任意识普遍确立。 二是初步完成了制度转换的任务。 即由以前流传下来的公司承兑、现金支付、封闭运行、单层公司职工退休制度向责任分担、统筹核算结合、社会化、多层级的新型养老保险制度转变。 三、基本实现了制度的全面覆盖，从选择性制度安排提高到普适制度安排。 在城镇职工基本养老保险覆盖范围稳步扩大的情况下，2009年建立了农村居民基本养老保险制度，年为城镇非就业居民建立了基本养老保险制度，加上机关事业单位退休制度和快速发展的补充保险，各公民成为其中之一 这极大地消除了人们晚年的忧愁，促进了社会公正和快速发展成果的共享。 我国养老保险制度建设已成为当今世界社会保障制度建设的伟大实践。

但是，也应该明确的是，这个制度仍然有很多缺陷，特别是以往改革遗留的问题之一需要尽快处理。 例如，公司职工养老保险改革不能很好地贯彻“老人老办法、新人新办法、中国人有过渡办法”的改革，大体上机关事业单位养老保险改革滞后于公司，新的老区别、改革没有同步带成为突出的问题 另外，职工基本养老保险基金仍处于地域分割统一的状态，地区间费率负担失调，制度运行价格大幅上涨，损害了制度的公正性和可持续性。 例如在解决养老保险制度变革产生的历史责任和隐性债务方面，各方面主体特别是政府的责任边界模糊，影响了制度的健康快速发展。 这些改革不彻底的问题需要通过深化改革来处理。

从顶层优化制度已成为当务之急

记者:目前，我国改革进入深水区，养老保险制度改革也到了关键阶段。 请具体谈谈养老保险制度改革主要面临着那些挑战和问题。

郑功成:一是理论上存在认知错误。 例如，有人认为养老基金的积累越多越好，但出乎意料的是，基金的积累是为了微调世代间的养老负担，不应适度过度。 另外，也有人以地区快速发展不平衡为理由反对职工基本养老保险基金全国统一，但忘记了维护制度统一和汇率公平是养老保险制度乃至市场经济的基本规律。 二是体制性障碍急需跨越。 现行养老保险制度的地域分割、城乡分割、集体分割、甚至身份分割，实际上是行政体制、财政体制、劳动就业体制等的分割，必须同时推进相关改革。 三是现行制度有缺陷。 例如，职工基本养老保险已经成为责任失衡的地方性制度安排，城镇居民养老保险对象模糊，农民养老保险缺乏激励机制，机关事业单位退休制度改革滞后等。 可见深化养老保险制度改革的任务十分繁重。

记者:面对这些挑战和问题，如何引出深化养老保险制度改革的关键？

郑功成:要抓住关键，就要尽快做好基于统一规划优化制度安排的顶层设计，在中央政府的大力推动下，自上而下理顺相关关系。 因为如果现行制度的缺陷不马上纠正，复盖区域和投入规模继续扩大的话，问题可能会更加严重。

优化制度安排的方向和要点

记者:你在多年的前提下进行过社会保障改革。 必须多次以制度优于制度、制度优于技术的方略为理念。 这个方案适用于现阶段的养老保险制度改革吗？

郑功成:依然适用。 顶层设计的重要任务是树立新理念，排除系统性障碍，优化制度安排。 必须进一步确定公平、正义、共享的制度理念，维护法定养老保险制度的统一性，提高制度的公正性和相互经济性，真正形成养老保险的多层化，保障该制度的可持续性。 在制度优化中，关键是要合理明确法定养老保险制度的统一水平和均衡责任负担，理顺其相关的管理体制、财政体制。

记者:公司与机关事业单位之间的退休“双轨制”是人们关注的焦点，如何通过优化制度来消除“双轨制”中的不公平？

郑功成:“双轨制”其实是两大集团养老保险改革不同步的结果。 处理办法只有一个，这就是为机关事业单位建立与公司职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计划提出方法一致。 在推进改革时，将机关和事业单位工作人员纳入统一的公务员养老保险制度，比分割事业单位更为合理。 因为他们受雇于国家，其工薪阶层来源于财政资金。

记者:城镇职工基本养老保险制度的改革方向是什么？

郑功成:尽快实现基本养老保险基金全国统一是优化职工基本养老保险制度的关键。 只有全国统一使这一制度恢复到国家统一的法定制度，才能为根治费率负担不公、基金剩余分化、运营价格暴涨等弊端，形成全国统一的劳动市场提供制度保障，为基金实现保值增值创造条件，为推进机关事业单位养老保险改革提供成熟的参照 另外，全国统一不是省级统一的单纯提高，应该优化这一完整的责任分担机制、统一账户的结合方法和比例，降低单位缴费负担等来提高制度吸引力，最终将该制度推向定型、稳定、可持续快速发展的新阶段。

记者:您对农民养老保险制度的快速发展有什么看法？

郑功成:建立和加快推进农民养老保险制度具有划时代的意义。 但是，应该认识到该制度的筹资机制和结构需要优化。 当务之急是加强对农民参保的激励，将积分补“出口”变为积分补“进口”。 也就是说，将政府补贴从养老金补贴变为缴费补贴，进一步确定中央和地方政府的财政责任。

观点冲突

制度如何可持续发展？

建立激励是很重要的

中国科学院拉丁美洲研究所郑秉文

我国的养老保险制度使用统一账户结合模型，有一定的再分配作用，同时也可以调动个人的积极性。 但是，目前还没有实现这种初衷和目的。 第一个原因是没有建立多元化的激励机制，未来权益与当前缴费联系不紧密，不能充分调动个人积极性。

由于缺乏多支付的激励机制，投保人不愿提高缴费最低年限，不愿提高领取养老金的年龄，新农合参保者不愿选择较高的缴费级别。 这既不利于提高制度的财务可持续性，也不利于提高投保人的待遇水平。 社会保障制度变成“公共池塘资源”，其结果必然变成“公共土地悲剧”。 可以说包括希腊在内的南欧国家社会保障制度存在的首要问题就在于此。 因此建立多交税的激励机制是养老保险制度可持续发展的关键

加强激励设计的突破口是尽快建立待遇水平的正常调整机制。 这个机制必须考虑以下因素。 一是尽快确定制度目标替代率，使之大致符合“维护基本”、“有弹性”、“可持续”。 二是养老保险待遇与最低工资、最低生活保障等挂钩，一局一局，必须充分考虑未来人口老龄化的快速发展趋势。 三是确定养老保险待遇和社会平均工资增长率、通货膨胀率和经济增长率指数化相关的不同权重。 有了待遇水平正常的调整机制，可以让参与者分享经济快速发展的成果，同时鼓励参与者多付费，增加制度吸引力。

需要采取综合措施

西南财经大学保险与社会保障研究中心林义

要实现养老保险制度的可持续发展，不仅要引出一个“关键”，还需要从以下几个方面采取综合措施。

建立基本养老保险、公司补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层养老保险体系。 这是世界上更多国家重视和采用的目标模式。 只有同时推进基础养老金的全国统一和多层养老保险制度体系的完善，才能为实现基本养老保险制度持续获得战术自主性。

重视养老保险的长期财务平衡和基金管理的安全性是有效的。 稳定的养老保险财务平衡机制需要投保人长期稳定缴纳缴费和税收，需要政府财政的持续支持，需要养老保险基金的价值保证和科学的基金管理，需要比较有效的养老保险基金风险控制 要加快制定科学的养老保险基金保值增值和管理办法。

大力创新养老保险管理体制，全面管理服务平台。 建立养老保险基金垂直管理体系，加强基于全国一局的中央调剂基金控制能力。正视我国现行基本养老保险制度种类繁多、养老保险联系难以在城乡、地区、领域之间转移连接的挑战，尽快提出相关制度和政策， 推进城乡养老保险基层管理平台、服务平台、新闻互联网平台建设和基层人员管理服务能力全面提高。

城市化后，如何度过晚年？

继续用保险投保基本上是

中国科学院欧洲研究所田德文

从欧美各国的历史经验来看，城市化不仅是居住方法上的“农民城市化”，而且以产业结构以前传下来的农业为中心，现代农业、工业、服务业的协调发展迅速。 城市化是一个多而复杂的社会系统工程，其中养老制度的变革是最困难的。 因为，在以前流传的农业社会和农村地区，养老以个人、家庭、家庭的责任为首要，城市化改变了农民的就业和居住模式，原有的养老方法受到冲击，必须尽快建立社会养老保险制度。 但是，社会保险的基本是“谁投保谁受益”，城市化后，未缴纳养老保险费的农村老年人口怎么办？

在这方面，欧美各国的方法因国情而有很大不同，共同点是经过不同形式的“过渡期”，用工业劳动人口的保险费新补贴未缴纳保险费的农村老人，不足的部分由国家通过正常税收弥补。 这个过渡期有很长的时间和很短的时间，社会养老保险标准相对较低的盎格鲁-撒克逊模式可以较快完成农村和城市养老保险体制的合并轨道，欧洲大陆很多国家经过100多年也有专门的“农业社会保险”。

与欧美国家相比，我国的城市化进程是在人口多、基础薄的背景下由政府推动的。 这样，在养老体制的转变方面，应该特别观察社会保险的基本“以保险养活保险”，而政府绝对不能“包”。 我国是一个快速发展中国家，这个重担政府背不起。

以职工基本养老保险为核心制度

中国人民大学中国社会保障研究中心鲁全

我国城市化的三个基本途径应对三类人的养老保险问题。 第一种形式是农村富裕劳动力大量进入城市。 迫切需要打破户籍限制，将劳动关系作为参加职工养老保险的基本标准，提高农民工的参保率。 第二种方法是通过土地征用扩大城市地区。 要求解决征地补偿与被征地人养老保障的关系，不让失地农民陷入老年贫困的境地。 第三个方法是农业产业化将农业劳动者的就业方法从自我雇佣变为被雇佣。 要求以就业方法而不是产业性质作为参保标准，也就是说，让部分受雇的农业劳动者参加职工养老保险而不是农民养老保险。

我国目前有2亿多农民工，未来20年将有约3亿农村生活人口迁入城镇。 也就是说，随着新型城市化的推进，许多劳动者必须参加城镇职工基本养老保险制度，从而使这一制度成为养老保险体系的核心制度。 并且，城市化将改变越来越多以前流传下来的农业劳动者的职业身份和就业方法，更多的年轻劳动者加入职工基本养老保险制度，优化该制度的参保人员结构，加强制度的自身平衡能力和财务可持续性。

机关事业所的养老怎么改？

通过“三联动”实现“大合并轨道”

中国科学院拉丁美洲研究所郑秉文

2009年以来，五省市事业单位养老保险改革试点没有实质性进展，究其原因，首先存在以下阻力。 一是进行改革试点的是一些事业单位，很多人预计事业单位的养老金会达到三六九等，有抵触情绪。 二是改革没有全面的设计，在试点地区看到的只有与公司的平摊，那意味着降低养老待遇，没有看到职业年金作为补充保险的具体方案。 三是改革不仅有事业单位三六九等内部登顶问题，对外也有公务员登顶问题。

可见事业单位改革推进难的不是制度模式的问题，而是改革步骤的问题。 事业单位改革只要大体遵循“三联动”，就可以实现机关、事业单位和公司养老保险制度的“大合并轨道”。 一是进行基本养老保险改革和职业年金改革，使参保人员有安全感，展示参加改革后待遇下降的部分可以通过公司年金等职业年金制度弥补。 二是在完善的顶层设计下，事业单位一体化从未进入改革进程； 三、以作为公共部门的事业单位和机关单位(公务员)为一体推进改革，消除改革阻力。

探索新的制度模式

浙江大学公共管理学院何文炯

近十多年来，我国养老保险体系建设迅速推进，基本实现了制度的全面覆盖。 但是，人的分组等制度不同，缺乏公正性。 与这个问题相比，可以考虑在全社会建立统一的社会养老保险目标制度，即a+b模式。

a制度是国民年金制度，体现了政府的基本责任，对所有达到一定年龄的老年人一律发放基本年金。 其标准基本明确保障基本生活资料的购买能力，其资金来源于税收。 制度b使用个人账户制，公务员强制参加，按照适度标准由财政和公务员本人缴费，体现政府用人单位责任的其他工薪劳动者，由用人单位根据劳动合同与劳动者及其工会协商明确待遇标准和筹资办法，作为职工福利计划一部分的其他人员。 关于制度b，政府不承担资金兜底的责任，但必须制定相关法规和政策，实施比较有效的监管。

基于这一思路，全面改造各项基本养老保险制度。 改造城镇职工基本养老保险制度，实行社会统筹基金与个人账户基金的彻底分离。 反复进行城居保和新农保尽快合并为城乡居民社会养老保险制度的国家机关和事业单位养老保险制度的同时改革，将现行的四种制度合并为一种制度。