“传养老金改革方案有望7月出台 涉养老金入市破除双轨制”

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中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。 据了解，其副本涉及打破养老金双轨制、空做账、提高养老金统一水平、提高养老金基金市场投资等多个方面。

据人事部相关人士介绍，4月，新一届政府各副总理分工稳定后，国务院总理李克强就多项重要行业改革进行了部署，要求各分管副总理在3个月内提出方案。

其中，在收入分配改革的大框架下，负责社会保障的副总理麦凯交给人社部在今年上半年提出了两个行业的改革方案。 其中之一是公务员薪酬体系改革方案，由人社部副部长何宪负责

其二是养老金制度改革方案，由人民社会部部长尹蔚民直接负责。

4月25日，在人社部一季度新闻发布会上，发言人尹成基也证实，人社部正在进行养老保险制度的“顶级设计”，这是“当前的要点业务”。

尹成基概括地说，这一改革是使中国的养老保险制度整体完整，其实质是提高公正性、应用流动性、保证可持续发展。 目前，人社部正在就此听取各方面的意见，进行研究和论证。

据悉，此次养老金改革很可能沿袭本轮医疗改革的操作方法，在多方收集意见后，汇总成几个方案，面向社会公开讨论，最后整合落实。

参加某计划讨论的人分析说，年政府的实务报告没有沿袭过去官方语言体系中常用的“提高待遇，稳步推进”等提法，这表明正在酝酿“顶级设计”。 他认为，过去10年来，我国养老金制度在扩大覆盖范围方面成绩明显，但在最重要的制度可持续性、空补账、转制价格负担、打破双轨制等“攻防性”改革中几乎没有得到推进

未来十年，财政负担的扩大、社会矛盾的进一步激化，都不可拖延。 如何看待目前的中国基本养老金制度，用什么力量推进改革，如何支付改革价格，是不可绕过的核心问题。

对养老金的担心

从1997年建立的城镇职工基本养老保险(以下简称城镇职工保险) )是中国养老保险制度的主体，历史最悠久。 截止到去年3月底，全国共有3亿600万名涵盖城镇就业的公司员工参加了该制度。 2009年底，新型农村社会养老保险(以下简称新农保)建立并迅速宣传。 这是第一次面向农民的国家养老金计划。 年以后，作为补丁制度，还建立了以数千名城市非正规部门就业人员和无业居民为对象的城市居民社会养老保险(以下称为城市居住保)。 截至今年3月底，参加新农保、城居保两种制度的参加者达到4亿8600万人。

从覆盖率来看，中国的养老金制度正处于历史上最好的时期。 理论上，不管是什么样的就业形式，所有人都在制度的保护下，都有财政资金和国家承诺的支撑。

但其背后也隐藏着危机。 养老保险是一种社会保险制度，其基本原理和运行规律应强调自身的财务平衡，不能过度依赖财政资金。 欧洲都柏林危机是殷鉴。

从世界范围来看，养老金制度大致分为现金制度和完全公积金制两种。 前者是职工养活退休人员，下一代支撑上一代后者是劳动者自身就业时的积蓄，支撑本人退休后的收入。 我国基本养老金统一账户与个人账户并存的设计，旨在融合两种制度，长期弥补短少，但受制于我国养老制度先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身的平衡能力，过度依赖财政资金进行补血。

据人社部数据，截至年底，全国城镇基本养老保险基金累计达到2.39万亿元。 “养老金没有支付缺口”的说法经常被官方强调。 但是，必须面对的一个现实是，从1998年至今，各级财政对养老金的累计转移支付达到1.27万亿元，这意味着养老金累计的一半以上来自财政投入。

年，全国养老基金当期缴费收入1.11万亿元，当期基金支出1.056万亿元，如果没有当年1954亿元的财政补贴，当期余额只有555亿元，14个省当期无法收入。 随着支付压力的增加，每年的转移支付额持续上升，1998年补贴资金为24亿元，年激增至2648亿元。 随着老龄化的发展，预计这个数字会上升。

据我所见，除财政补贴部分外，目前养老金基金自身余额还有1万多元，但由于目前养老金调整水平较低，各地区间无法横向调整，如果财政补贴来不及，将很快出现一点地区当期支付缺口。

即使不考虑地域差异，从整体数字来看，万亿元的累计额也很快就会消失。 清华大学公共管理学院的研究小组认为，在公司员工养老保险参保率上升、gdp快速增长、工资(增长率8.7 )、缴费基数增加、养老金替代率约为社会平均工资的51 ) )的条件下，最乐观的估算结果可以维持到年，届时， 根据这一计算，今年的财政补助额将增加到万亿元以上。

在未来，情况会更加悲观。 根据北京大学教授黄益平等学者的研究，长期以来，中国政府最大的财政风险是养老金缺口，未来养老金总负债占gdp的62%-97%，随着养老金支出的迅速上升，也有可能超过国有资产总额。

经济学家胡祖六也认为，目前中国财政支出情况良好，但随着今后社会福利的上升，环境、公共医疗等各种“借款”可能迎头赶上，这些财政支出将达到gdp的50%，未来是否可持续发展值得仔细研究。

追溯国际历史，20世纪80年代，撒切尔和里根执政时期，英美对社会保障制度进行了广泛而严厉的瘦身改革。 的直接动力来自于1973年世界金融危机后，各国财政的重担，以及“二战”后婴儿潮一代迎来退休年龄、人口抚养率变化的老龄化压力。 现在，这两大改革的动因正在中国逐渐成为现实。

面临核心问题

这项养老金改革决定了该实现什么样的目标，改革的文案和深度。

正如他在第十八届全国政协报告中所述，尹蔚民人事部长表示，改革必须提高公正性，适用流动性，保证可持续发展。 这样，“小修小补”不够完善，必须面对制度的核心问题。

一直以来，双轨制被认为是养老制度最大的不公平。

目前，我国机关事业单位4000万职工没有纳入城镇职工基本养老保险制度，直接由财政支付退休金。 年公司职工养老金平均为1900元，同期机关事业单位职工养老金为其两倍至三倍，这种差距越来越引起国民的不满。

根据2006年原人事部、财政部下发的通知，公务员和事业单位的退休人员均按其在职工资职务工资(岗位工资)和等级工资)之和的一定比例发放。 其中，工龄达到35年的按90%发放； 工作年数30年以上不满35年的，按85%支付； 工作年数20年以上不满30年的，按80%支付。 此外，城镇职工养老金在退休前工资中所占比例下降，从最初的58%滑落到现在的45%。 双轨之间的差距日益扩大。

目前，公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革进行到一半，但其养老制度混乱。 全国事业单位人员3000万人中，约1000万人从以前就接受财政支援，没有缴纳过缴费单。 剩下的约2000万人从20世纪90年代中期开始陆续参加社会保障制度改革，参照城镇公司职工养老制度，个人以月薪8%开始缴费，进入城镇保守老基金。 但是，他们退休后，仍按在职工资的80%-90%的水平领取退休金。

这种只改变前端，不改变后端的方法，会形成“多输”的局面。 对事业单位人员来说，每月支付8%的费用，意味着在职收入的下降，这部分事业单位的人员只付很少的钱，而城镇职工的两倍领取养老金，实际上造成了公司职工供养事业单位人员的结果，进一步平衡了养老基金的财务 关于财政资金，短期内消除了事业单位退休金的支付负担，但城职保基金无法支付的情况下，需要用财政资金来补充。

但是，学术界认为，以机关、事业单位人员为退休金，参加城市职务保险，其待遇“腰斩”，改革阻力太大，不现实。 改革路径设计，必须稳定，以免在改革者心理预期的过渡期中大幅降低其待遇； 合格差别由职业年金来弥补。

职业年金在结构上类似于公司年金，是基本养老保险制度的补充。

国务院于2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市率先开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。 此时，“事业单位与公司员工养老金合并，职业养老金弥补差额”的改革途径已经确立。 年7月发布会上，人社部发言人尹成基也表示，人社部正在起草专门的职业年金方法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但至今尚未实现。

各试点省市一般没有预测和承诺改革后的养老金水平是否会发生变化，只是笼统地提到要建立职业养老金，缺乏具体细节和补充措施，试点单位消极应对“人人自危”，最终延缓了改革试点的进展。

年5月，人社部副部长胡晓义表示，机关事业单位养老保险制度改革不是单打独斗，必须在整体改革的框架下进行。 其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。 “关于这方面的改革，我们知道公众有很多反映，我们也同样很着急。 但是，我们这次一定要努力使改革成功。 不能做“半生不熟的饭”。 中途又回来了。 ”胡晓义说。

另外，由于养老保险基金调整水平低，基金沉淀为县市一级财政专家，由县市一级政府负责。 因此，在三种养老保险之间不仅不能转移连接，即使是同样的险种也不能跨地区携带，这是个问题。 相比之下，处理的途径只有基本养老金的全国统一。 此前，人社部倾向于“小修小补”改革方案，着力于各种险种之间的转移连接，希望借此处理流动性问题。

年11月26日，人社部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。 本文件对城镇职工基本养老保险、新农合保险、城镇居民保险缴费人之间的转移连接作了规定。 基本上，个人账户的储蓄额都可以携带纳入轨道，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接参保，但新农保、城居保转入职工保险的，年限累计 这个“方法”被学术界评为“补丁”政策。 因为它只支持人们从城市到农村的单向流动，不支持城市化的向上流动，缺乏吸引力。

实际上，如果养老金不能全国统一，就像转移连接方案一样，投保人没有吸引力。 年初，《城镇公司职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上农民工可以跨省流动，携带养老金转移。 但是，由于手续繁杂，全年全国办理跨省转移手续的农民工总量为24.4万人，仅占当时参保农民工的0.6%，影响甚微。

改革价格几何学

财政部财政科学研究所提供的数据显示，目前全国退休事业单位职工月平均养老金约为公司退休职工的1.8倍，年平均退休费总支出1400亿元，其中约一半来自财政资金，另一半来自自筹。 另一方面，全国退休公务员养老金水平是公司员工的2.1倍，每年需要约700亿元，由财政全额出资。 从财政对城市职保的补助金的应对可以看出，这部分支出占财政所有养老金负担的三分之一。

除了不公平的问题外，机关、事业单位的养老金制度没有设立个人账户。 这意味着由于无法进行投资运营，在资本市场上实现有价值的附加值，财政负担将迅速上升，政府的责任将无法逃避。

对于双轨制的改革，一定要先支付价格，短期内财政压力明显增大。 具体来说，财政需要两个钱。

第一，财政要实现与城镇职务保险的合并，需要向机关和事业单位工作人员额外支付工资总额的20%；第二，建立职业年金制度中雇主的缴纳部分，约为在职工资的5%。

据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，从2008年当年开始将机关和事业单位纳入改革，全国财政负担占gdp比重的快速发展趋势分为2009年2009年，支出增长率明显。 年-年，支出占gdp的比例呈平稳下降趋势，原因是经济增长速度下降导致工资增长率下降，2021年-2048年，前6、7年支出增长缓慢，后期较快，2048年达到高峰。 2049年节点以后，改革收益逐渐显现，改革后的支出小于不改革的支出，越往后收益越明显。

选择不同的人口结构、经济增长率、养老金替代率参数，测算出的转制价格差异较大。 清华大学教授杨燕绥计算，如果稍微降低机关、事业单位的养老金替代率，改革20年-28年后，合并的基本养老金将能够实现财务平衡，以前退休金将退出市场，统一的国民基础养老金将会增长。

另外，在保证养老金可持续性方面，需要加强制度本身的造血能力，建立统一的个人“双账户”保险结构的设计初衷，即个人账户，允许养老基金进入资本市场价值增值。

但是，各部委之间对这一改革的意见并不统一。

目前，全国实际运营的个人账户3000多亿元，已挪用于当期支付空账户额度超过2万亿元。 相关人士表示，在此前的讨论中，财政部并不积极建立实际的个人账户。 这是因为财政支出很快就会增加，除本期支付的转移支付外，财政意味着增加建立实际账户的支出。

去年年初，养老基金投资运营体制改革启动一次，在方案选址阶段，人社部和全国社保基金理事会激烈争夺基金受托权，但随后争议过大，改革暂时搁置。

“养老金改革繁多且重大，中央要打破部门利益干扰，各部委也要有大局观。 ”有学者的评价。

不管计算结果是什么，结论都很明显。 如果不改革，短期内财政负担较轻，但长期债务无法承受。 改革的话，短期的内需会背负财政压力的痛苦，但从长期来看，制度是健康可持续的。 这次政府面临的是在长痛和短痛之间做出的选择。

谁来填补[/s2/]

那么，改革的钱从哪里来？

全国社会保障基金理事会党组书记戴相龙曾多次提出公开建议，通过筹集国有资产扩展全国社会保障储备基金。 截至年底，全国国有资产近70万亿元，其中，中央公司30多万亿元。 据年8月底市值统计，中央系统持股上市公司市值达到9.7万亿元，其中国有股超过51%的有2万多元。 戴相龙的建议包括规范上市公司国有股权的社会保障基金制度中央公司将中央资本收益的30%支付给社会保险基金国有股权超过51%的部分逐步纳入全国社会保险基金。

今年3月，财政部部长楼继伟在中国快速发展高层论坛上表示，国有公司利润分红是国有资本金资本经营预算的收入来源，目前其集中比例还不高，未来将不断提高国有公司利润报送公共预算的比例。

有学者估算，以上海为例，如果以年为事业单位养老金改革起点，总转制价格为3885亿元，未来76年内将逐渐显现，不考虑利率等经济因素的影响，上海地方财政平均每年承担的转制价格将在50亿元左右。 其中年会价格最多130亿元，随后转制价格现值逐年下降，2025年左右降至100亿元，2050年左右降至40亿元，2060年左右降至20亿元。

上海全年地方财政收入3743亿7100万元，研究认为，在改革的头五年，仅靠地方财政很难承担改革价格。 上海财税充裕，改革放眼全国时，如何划分中央、地方财政责任更要明确，这涉及中央地财税关系、财权、事权的重新划分。

责任划分的不确定有可能导致改革的失败。 一个教训是，实际的个人账户试点从2001年到现在已经13年了，现在中央和地方两级财政共同承担着个人账户空的做账责任。 其中，中央政府承担建立实际个人账户带来的现金不足的固定百分比，其补助额少于统一的支付缺口时，需要地方政府筹措资金进行补充。 在增加税收、以地方政府为首要负担者的制度下，实际个人账户的建立进展实在太慢了。 现在，虽然产出的部分还不到所有空账户的七分之一，但很多学者认为其中一大原因是中央财政在其中承担了过多的责任。

年，当时中国投资有限责任企业董事长楼继伟阐述了财税构想。 从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，而中央财政支出只占全国的20%。 下一个改革方向是，必须合理进行中央地方之间的职能和财力分配，管理国家应管理的事务。

楼继伟说，中国是唯一养老保险由地方管理的国家。 养老保险涉及劳动力的全国性流动，在国外由联邦政府或中央政府管理。 新闻的解决越多、越复杂，越有可能导致新闻不对称的事项，就必须让地方政府管理。 因为地方政府熟悉基础性事务，比中央政府更容易识别新闻不对称。 社会保险中养老保险的新闻比较简单，只需要了解人们的年龄、生死、就业情况。 相比之下，医疗保险需要了解身体状况、药品、医院等，新闻的不对称性很高。 因此，养老保险国家有条件全面管理，但医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。

“中央必须在支出方面占有更大的比重。 ”楼继伟总结说。