“规范地方债要改革金融财政制度”

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审计局日前宣布，将对全国审计机构进行政府性债务审计，该措施受到业界广泛关注。 据一位学者估算，目前我国地方债规模约15-18万亿元，在此基础上存在地方债偿还危机，风险不容忽视的某机构认为，我国地方债已经严重透支，不可持续，欧洲索布林危机和底特律政府的 目前，我国真的有地方债务偿还危机吗？

地方债券的三大风险

根据欧盟经济同盟条约，一国的财政赤字必须控制在gdp的3%以下，公共债务不得超过国民生产总值的60%，这一比也被视为国际警戒线水平。 2009年，希腊政府宣布，当时的财政赤字占国内生产总值的比例约为12%，远远超过国际警戒线水平。 从整体上看，财政部公布的数据显示，我国财政赤字预算1.05万亿元，占gdp比重为2.8%，公共部门整体债务占gdp比重约为50%-55%，在安全区内。

虽然局部地方债务违约风险在我国确实存在，但审计署的清查行为并不意味着我国会形成地方债务危机。 年，审计署自1979年以来到年底，对全国31个省市区的地方性政府债务进行了审计，从年11月到年2月，审计署评选了全国36个地区，对年和年的地方性政府债务进行了审计。 因此，这次全面审查行动是一次“常规检查”，目的是审查年后我国地方政府债务的增长。 当然，这并不意味着地方债没有风险。 具体来说，可以从以下几个方面来理解地方债问题。

第一，地方政府债务融资存在结构性风险。 根据财政风险矩阵，我国地方财政债务可分为显性债务和隐性债务。 显性债务有确定的账面，易于统计的隐性债务规模不容易估算，缺乏法制约束，难以监察。 因为这蕴藏着很大的风险。 根据1994年通过的《中华人民共和国预算法》，地方政府不得发行地方政府债务。 但是，同年进行的分税制改革没有赋予地方政府必要的债务融资权，财政收入集中在上面，并且没有下放事权和财政负担。 这些规定迫使地方政府绕过法律限制，变相融资，通过建立投融资平台，发行公司借款、中期票据等融资工具，为地方快速发展筹资。 融资平台企业列举的债务是隐性债务，在以gdp增长率为考核指标的激励机制下，各地政府的隐性债务不断增加。 据统计，年末政府债务余额中，45.67%来自融资平台企业，比去年增长22.5%，融资平台企业已成为第一大债务人。 隐性债务的另一种方式是政府债务和担保，在政府间偿债职责不明确的情况下，容易导致风险转嫁。 总体而言，地方政府债务结构不合理、不断增加的隐性债务，无法准确把握政府债务的实际规模，形成了中长期风险。

第二，地方政府债务融资没有纳入法制轨道。 目前，我国没有颁布统一的地方债务管理制度，政府投资项目缺乏硬约束和比较有效的监管。 在投资项目的选择上，如果没有合理的指导和约束激励机制，容易发生重复建设和老化工程，带来偿债风险。 政府缺乏规范的融资渠道，贷款制度不市场化，使得银行难以收回债务资金，直接形成银行放贷、放贷，负面影响银行体系收益，间接影响经济运行。 据有关部门测算，我国地方政府正进入债务高峰期和财政收入增长率下跌期。 今年下半年1270亿元的政府债务将到期，但明年的偿债规模将达到2088亿元。 与此同时，财政收入增长明显放缓。 统计数据显示，今年1-5月，全国公共财政收入增速仅为6.6%，增速比去年同期回落至6.1%。 可以评价为，如果不处理体制机制问题，债务问题就有可能恶化。

第三，地方政府过分依赖土地财政。 土地出让金收入一直是地方政府的主要收入来源，政府的依赖度也随着地方债务规模的扩大而越来越高。 根据审计局迄今为止公布的数据，截至年末提取的36个地区中，债务增长率超过20%的达到半数以上，最大达到65%。 关于土地出让金，截至今年6月底，全国土地出让金为7629亿元，比去年同期增长47%。 面对财政收入增长放缓、地方投融资平台加快整顿改善的压力，在地方债增加的压力下，地方政府可能更加依赖土地财政。 但是，土地财政的负面效应不容忽视。 地价上涨传到房价上，通过一系列的经济传导机制，最终推高通货膨胀。 因为，通过增加土地收益来缓解债务的方法是不可持续的。

金融和财政制度的改革

地方政府债务风险是我国各项经济制度问题的综合体现。 由于财权与事权划分不清、政府预算弹性约束、不合理的地方政府激励指标、融资渠道狭窄导致的隐性债务担保等，地方债务问题短期内难以处理。 但是，地方债和影子银行等金融风险链一旦连接起来，就会导致新的经济风险。 笔者从完善的金融财政制度的角度，对地方债的规范化提出了以下建议。

深化财政改革，完善现行税制。 举债是规范分税制体制下各级政府所需的财权，许多市场经济国家实行分档财政体制，允许地方政府发行债券。 使融资渠道具有法律依据，不滋生隐性债务。 债务全部出现在资产负债表上，可以确保政府债务的公开透明。 而比较有效的财政分权必须辅以相应的遏制和均衡措施，加强监管，体现“分权与遏制相结合”的大体情况。 形成财政预算和政府债务的硬性约束，拓宽融资渠道，合理划分财权和事权，可以从根本上消除政府债务的结构性风险。

完善法律监督制度，引入市场监管机制。 借鉴美国、日本等国家监管制度中成熟的经验，编纂《预算法》，将地方政府债务融资纳入法制轨道，编纂《担保法》，允许地方政府凭其信用担保，地方政府申请破产，资金不能抵债时承担相应的风险责任 在监管方面，建立新闻发布平台，选择中立的信用评级机构对地方政府进行信用评级，公布评级结果，对地方政府形成激励和约束机制。

提升宏观经济环境，优化绩效评价体系。 目前，宏观经济最依赖投资拉动，地方政府举债的动力是基础设施和公用事业的投资诉求，政府官员旨在推进城市化、拉动地方gdp、获得晋升。 值得注意的是，我国提倡的城市化是人民生活的综合提高，不是基础建设的盲目扩张。 优化官员绩效考核体系，不盲目建设浪费资源，营造良好的投融资环境，不引发债务危机引发的经济链连锁反应