“兰州“挖山造城”的逻辑与隐忧”

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年年底，兰州市启动“挖山造城”工程。这项最终耗资或超千亿元的项目，目标是利用兰州

年末，兰州市启动了“挖山造城”项目。 最终投资额或超过千亿元的项目，目标是利用兰州城北地区的低丘缓坡，建设适合数百万人居住的现代化新城，缓解兰州日益紧张的城区可开发土地面积。 许多地区经济学家对本报记者表示，挖山造城本身就是“处理西部城市用地瓶颈的新模式”。 因为在西部地区城市化进程中，面对财政压力和可开发土地的限制，地方政府袖手旁观。 通过开发不占用耕地、不占用林地的低丘缓坡，地方政府不仅可以绕过土地红线的限制获得建设用地，还可以通过土地出让获得推动城市快速发展的资金支持。 对于一点财力不足的西部城市来说，bt建设模式允许地方政府直接从开发商那里“熟地”，在前期土地整理阶段不进行巨额投资，地方政府每年向公司支付“面料”开发费，缓解财政压力。 其中不可控因素是挖山造城过程中发生的资金风险、规划、环境评价不畅等问题。 事实上，本报记者在最近的实地采访中发现，因环评而暂停的“挖山造城”工程，在施工人员安装扬尘设备后，已悄然重启。 但是，在太平洋(行情、问诊)建设组负责的25平方公里的工作面上，以前媒体报道的“数千台挖掘机和垃圾运输车一齐开工”的场面消失了。 兰州市政府对这个项目的态度非常低，需要外界充分的注意时间。 今年6月，甘肃省政府发表了《关于低丘缓坡等未利用地开发利用试验事业的指导意见》(以下称《意见》)。 该《意见》表示，将积极开展利用低丘缓坡的土地开发试点，并对“工程实施进度、工程质量、资金采用”等进行监督检查，以加强政府监督职能。 绝境 兰州是中国西北第二大城市，市区被南北群山包围，东西黄河横贯城市，具有带状盆地城市的特征。 城市自东向西分为七里河区、城关区、安宁区、西固区和红古区，全市面积的85%是难以开发的山地、黄土梁、峯沟谷地，河谷盆地仅占15%。 这样的地形限制了兰州市的可扩展性空之间，随着城市的扩大，建设用地日益严峻。 兰州市国土局副局长李长江表示，目前兰州市库存建设用地不足1万亩，以目前每年2000亩的供应量，无法维持5年。 根据兰州市国土局提供的资料，兰州年住宅用地供应总量为亩，其中商品房用地供应1125亩。 过去五年，兰州的房价也持续上涨，从2008年6月的3739元/平方米，上升到了年6月的8564元/平方米。 目前兰州主要城市的许多楼盘，售价已经过万元。 年兰州市非民营企业平均工资只有3300元。 除 房价外，交通压力在兰州尤为突出。 兰州人均道路面积6.23平方米，道路用地率仅为7.77%，远远低于国家规范《城市道路交通规划设计规范gb50220-95》的15%~20%的标准。 在兰州，出租车司机说“我们不绕行”。 因为没有迂回的道路。 整个城市的交通大部分依赖东西方向的三条主干道。 另外，兰州在小节日期间除了对私家车实行1节车厢限制外，对出租车也实行了尾号限制，可见交通压力。 年3月，国土部决定在包括甘肃省在内的全国11个省开展“低丘缓坡沟等未利用地开发利用试验”，为兰州寻找新建设用地找到了政策支持。 根据国土部的设计，上述各省区明确2~3个初试市县，分别确定1~2个试点项目，可以开发一定规模的可用低丘缓坡荒原区域。 “低丘缓坡”是指通过工程和生物措施综合利用相对高差小于200米、平均坡度小于25°、具有一定规模、以国有未利用地为主的丘陵地。 据此，兰州市将从年开始5年内每年开发10平方公里以下规模的“低丘缓坡”。 其中之一是兰州市城关区青白石街道的青山区，由民营公司太平洋建设集团(以下简称“太平洋建设”)负责bt模式下的开发。 九州模式考试 兰州新城建设上市初期，遭遇了外界的诸多关注，其首要疑点集中在新城开发的计划、资金来源方面等。 质疑者认为，如此大规模的新城建设，兰州市政府是否有足够的经验避免重蹈九州开发区的覆辙。 始于20世纪90年代的九州开发区建设项目，位于兰州主城区5公里的黄河北岸，原名罗锅沟经济开发试验园区。 其开发范围与兰州新城相似，利用荒山荒沟，挖山填沟填海造山，土地出让、基础设施建设、招商引资等。 经过20多年的开发建设，九州开发区土地开发基本完成，房屋总面积130万平方米，人口3.5万人。 但与目前正在开展的兰州新城开发模式有很大不同的是，九州开发区的开发资金主要由政府筹措。 请注意 九州开发区不是成功的例子。 兰州当地媒体经常将该地区形容为“孤岛”，但在2008年之前，这里既没有整体规划，也没有自来水管道。 截止到2007年，经过20多年的开发，九州开发区只有一条与兰州市区相连的道路，在上班下班高峰期，堵车情况赶上了北京。 利用低丘缓坡进行土地开发，土地和山体安全问题令人担忧。 兰州周边的小山是典型的湿陷性土层。 湿陷性土是指由于复土层自重应力，或由于自重应力和附加应力的共同作用，因浸水后土的结构破坏而明显附加变形的土。 九州开发区的某公寓，在采用的过程中出现了塌陷和龟裂，由于是依山而建，开发时没有对山皮肤进行比较有效的山皮肤改造，雨季多次发生小型的山皮肤崩塌和泥石流。 2008年3月泥石流造成居民死亡。 接受本报记者采访的当地经济学家中，也有人认为九州开发区的基础设施落后，除了计划以外，首要原因是巨额建设资金不足。 资料显示，1988年至2001年，九州开发区处于平山造地阶段，由于资金不足，开发区发展迅速，基本上勉强维持了自身收入。 2001年以后，通过土地出让，开发区获得了第一笔推进开发的资金，但为了市政配套设施的资金，主要依靠项目筹资按比例回收资金，因此九州开发区的基础设施大幅落后。 基于 九州开发模式的弊端和兰州市相对贫弱的财政，兰州当地经济学界目前对兰州市政府在兰州新城开发中采用的bt模式持肯定态度。 兰州市社科院城市快速发展研究所所长牛锡超认为，尽管九州的模式不可复制，但建设过程中的经验对兰州新城值得借鉴。 其中包括前期的总体规划、基础设施的早期配置、地质风险的排查等。 模式中担任兰州新城部分区域前期开发的太平洋建设集团主任顾问严介绍说，“兰州新城”的规划是引进黄河水，挖掘人工湖，形成山水绕城、依山而水的新兰州。 “兰州新城”项目分三个步骤推进，一期工程为土地平整而开发，二期和三期包括移山造地、市政建设、城市功能建设和完整性等。 兰州商学院金融学院教授赵明空认为，bt模式是成熟的资金招聘方式，政府短期内可以获得项目建设融资，没有明显的设计缺陷，唯一值得关注的是兰州市政府的还款能力。 资金风险 bt模式是英语“建设”和“传输”的缩写，意指“建设-转移”，是政府利用非政府资金进行基础性非营利设施建设项目的融资模式。 赵明空担心的是，尽管bt模式在中国已存在多年，但至今这方面的法律条文仍未明确界定公司和政府双方的权责。 他表示，太平洋建设是中国运用该模式较为成熟的公司之一，与地方政府合作的实际操作经验较多。 据严介和以前的媒体报道，“兰州新城”项目使用的是“国际式bt”。 也就是说，在项目建设期间，政府一分钱也不发，全部由公司承担资金。 要偿还太平洋集团的投资本金，太平洋集团必须在完成负责区域土地的一级开发整理后，由政府通过“申办”转让土地。 据李长江介绍，太平洋集团投资收益率为本金的9%，即18亿元，本金和投资收益率在工程交割后并不是一次也不支付，而是年年回购。 但是，兰州市政府和太平洋集团都没有明确具体的还款方法。 本报记者了解到，太平洋集团在兰州新区承包建设的基础道路，政府每年需要以25%的投资比例向发包人回购。 总体而言，太平洋集团将在兰州中川机场附近的兰州新区投资200亿元，在郊区北部山区的兰州新城投资220亿元。 赵明霄认为这两处是中国西部城市采用bt模式进行新城建设最大的。 另一方面，“兰州新城是投资规模最大的单一工程”，未来五年将是兰州市政府集中回购的高峰期，每年回购金额将达到100亿元。 回购资金来源主要通过土地开发获得。 过去，土地财政对兰州市有着重要的意义。 根据年初兰州市提出的“642”土地储备计划，兰州市城郊将集中出让大量土地，政府预计全年净利润为200亿元，但当年土地出让市场并不如意。 年第四季度，兰州市又特别下发文件，要求加强土地出让速度。 乐观的注意者认为，在进行大规模的低丘缓坡开发后，兰州市可以进入“土地出让——地方财政收入增长——推进地方建设”的“良性循环”。 实际上，新城开发短短半年后，兰州市政府就可以转让北部山区的土地了。 根据兰州市国土局的资料，兰州市城关区包兰铁路以东、大浪沟以西、大燕子沟以南、北环线(含)以北的区域内4块802.82715亩土地，被兰州碧桂园房地产开发有限企业以总额1.022326亿元竞争。 这是兰州低丘缓坡沟改造后首次上市的土地。 但是，当土地财政收入占全国大多数城市三成到四成的区域性财政收入时，在欠发达的兰州，其土地出让收入还不到区域性财政收入的20%。 例如，兰州市土地转让收入只占当年地区财政收入的16%。 核心原因仍然是兰州缺乏建设用地。 兰州市还探索其他途径增加财政收入，如通过引进产业增加地方税收入等。 牛铮超表示，目前兰州市的产业税收贡献国税较大，如兰州中石化全年200亿元的税收，大部分归中央。 因此，兰州新区的定位是越来越多的民营公司能够迅速发展，为越来越多的地方税收做出贡献的公司。 赵明空说，兰州新区每天落地的资金约为3亿元。 他担心的是，现在首先是前期的开发阶段，资金投入大是必然的，但未来如何持续是个问题。 赵明空认为，兰州2007年提出设立西北金融中心，从这几年开始引进银行，意在提供越来越多的金融产品，处理公司融资问题。 但是，兰州市政府是否有足够的财力回购bt项目，这个问题还没有得到官方的回答。 另一方面，本报记者在现场采访中发现，太平洋集团目前的开工率大大低于此前媒体报道的数字。 许多运输渣车的业主告诉记者，太平洋集团拖欠了数万元至数十万元不等的工程款。 但是，太平洋集团向本报记者表示没有资金不足。 与同样存在bt回购资金风险的兰州新区比较，甘肃省党委书记王三运表示，省政府和兰州新区已经调查了解了这个问题，“如果这其中有什么不规范的问题，暂且停下来，认真解决。” 环境保护框架 对中国西部城市来说，新城开发带来的环境保护问题比东部城市更为严峻。 兰州北部低丘缓坡地区植被稀少，土质疏松，建筑工程灰尘容易被风吹落兰州市。 太平洋建设表示将通过洒水方法进行除尘，但本报记者在施工现场发现，在西北干旱的天气情况下，间隔性洒水比较有效地扬起灰尘，重型卡车经过的地方，扬起漫天的灰尘。 按照兰州市政府的规划，用于改造的低丘缓坡面积共计113平方公里，从年到年的8年间，将完成从土地平整到新城商业开发建设的全过程。 环保人士担心，如果找不到合适的方法，新城或今后8年内将成为兰州的第一扬尘来源地。 与上述问题相比，兰州市低丘缓坡沟等未利用地综合开发利用办公室主任丁祖全表示，目前正在施工的工作面未采取扬尘控制措施，将被立即责令停止开工整改。 施工人员应当在工地的主要人行道上，不间断地铺设焦炭、细石或其他相当于功能的材料以抑制扬尘，工地土方运输车辆应当使用座椅或喷水措施控制扬尘。 兰州在新城开发中面临的另一个问题，值得国内其他有低丘缓坡开发规划的城市觉醒。 即环评报告审批权责任的归属。 截至目前，兰州北部低丘缓坡区开发尚未通过环评。 太平洋建设和碧桂园都是“未批准的先建”式的违规操作。 环评不合格的原因是兰州市国土、发改委等部门至今仍没有统一意见。 兰州市发展改革委认为，土地开发整理项目应由国土部门设立。 兰州市国土局认为，该项目与常规土地开发整理项目“有本质区别”，引用陕西延安的情况，“延安市未利用地开发项目与我市相同，由陕西省发改委批准立项”。 利用低丘缓坡，可以绕过土地红线，但涉及林业部门的监管。 根据全国第二次土地调查数据，兰州新城内林地仅占2.84%，但据林业部门统计，该区域内80%以上为林地。 这是因为兰州市国土部门和林地部门对开山造城区域内土地类型的认定有不同的意见。 虽然与上述争论无关，但国家林业局致函甘肃省政府，要求加强林地保护，坚决杜绝以“低丘缓坡沟等未利用地综合开发利用”为名破坏林地的违法行为发生。 / h// h// h// h /