“停工5个月：陕西百亿调水工程的“环评”困惑”

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“环境保护部如果能在短期内重新制作环境评价文件，就释放了你。 时间久了，他们可能会觉得这个项目还不成熟。 》5月20日，陕西省水利厅副厅长洪小康对《第一财经日报》记者说。

“陕西省提交汉济魏工程报告的环境影响评价文件未经批准，于2009年8月擅自开工建设。 ”根据今年1月5日环境保护部发布的《行政处罚决定书》。 在文件的最后，环境保护部下令停止建设这项工程，并处以罚款20万元。

汉济魏工程被称为陕西省最大的调水工程，2008年由陕西省政府计划，静态投资超过100亿元。 5月下旬，本报记者在现场调查后发现，该工程仍处于停工状态。

昨天，汉济魏工地的一位记者向本报记者表示，工程依然没有恢复，自环境保护部下发《处罚书》以来已经停止了五个多月。

在环境评估的背景下，据本报记者调查，该项目的环境评估机构于去年5月在武汉长江水资源保护科学研究所完成了项目的环境评估文件的编制。 向环境保护部报告后，相继发生了新的问题。

“这里面太多太杂了。 其中有我们的问题，也有环境保护部的问题。 许多先行业务相互交叉，环境保护部的要求中有些方面很混乱。 ”洪小康说。

在施工现场的待机

在西安周至县秦岭北麓的深麓，有两条刚完工的隧道。 由于它们周围既没有大型器具也没有来往的车辆，所以很难被发现。 它们为了引用汉济魏工程的一部分，为了勘探试验而挖洞。

资料显示，“引汉济魏”主隧道设计总长93.8公里，跨越长江、黄河两大水系，开通汉江水和渭河。 十个鱼刺形的勘探支孔分布在尚未开工的主孔两侧，埋在秦岭深处。 其作用之一是勘探岩体，二是为主孔的建设提供废渣搬运场，为工人作业提供通道。

建设方中铁十八局的生活区位于周至自然保护区林区检查站内，目前除已成型的办公区外，还排起了一排正在建设的简易板房，这是为后续工程的扩大人员做准备。

总工程师王建伟最近搬迁到办公区内，工程停止了，他再也不去几里外的隧道入口了，他说:“我们现在每天都睁着眼睛。 ”他说。

1月的一天，王建伟在山区接到“业主”的电话，对方全面指示停工。 “大规模的工程在建设中总是停在这里停在那里。 ”王建伟告诉本报记者，当时他没怎么问理由就下令停止建设，直至现在。

如果不是被下令停止的话，中铁十八局必须已经进入主体工程汉济魏越岭段的取水主洞的建设。 该局在该工程中负责2个勘探试验支孔，以及长20公里的主孔的标段。 被停止的时候，两个支孔已经完成了。 一个在周至县王家河乡，另一个在周至县陈河乡。

在埋没在岭北深处的两个乡镇，随处可见建于半山腰的村舍，但规模不大，仅有的盘山路108国道边缘可见简陋的店铺，人烟稀少。 两个乡距周至县城约60公里。

环境保护部所指的“擅自开工建设”，是指勘探试验支洞。 由于几个月停止工作，这些支洞静静地埋在山里。 本报记者在岭北和岭南，看到许多洞口没有烟，没有工地的围栏，只有一个鼓风机进入洞里送风。

整个汉办项目由黄金峡水利枢纽、秦岭输水隧洞和三河口水利枢纽三个项目组成。 工程总体布置为:汉江干流及其支流子午河分别建设黄金峡水利枢纽和三河口水利枢纽，从最南端的黄金峡水库引水，到达中段三河口水库，与三河口库水统一调配，水沿隧道输至秦岭北麓，进入关中。

陕西也有横贯秦岭内部的导水工程，但很难用总长和埋深更新汉济魏工程。 因为埋深在500米~2000米之间，所以越往下岩层结构越多越复杂。 仅中铁十八局负责的20公里主大厅标段就有14个断层、无数软岩，该局一位工程师介绍说。

周至的6号和7号支洞洞口，中铁十八局每天安排“看洞人”，是为了阻止秦岭间骑自行车的好奇驴友进洞。 王建伟对本报记者说，目前的工作每天定期排出洞内的裂隙水，留下周边公路建设和堤坝防护等配套工程。

工程中止在利润上的损失不言而喻，王建伟遣散了一半的工人，说:“没有业绩。 ”。 在炎热的5月山区，等待重建的工人打电话询问工期，但他只能回答说:“业主那里还没有消息。”

“支洞在省内的手续一应俱全。 ”王建伟说，他至今不知道环境保护部停止工作的原因。 除了设备的折旧费之外，原定于6月入场的大型tbm机器需要延期到年底。 tbm是替代早期人工岩爆的大型钻井机械，是对岩层扰动最少的钻井方法，由于它只在射孔中工作，所以也降低了对生态的影响。

距离工地30分钟车程的地方，从周开始有生态脆弱带“黑河金盆水库”，黑河和王家河从南蜿蜒而下，被引入那里。 6月汛期前，这两条河弱如两条小河，到处可见干涸的河流，但该水库全年供水70%。

“缺水”瓶颈

2000多年前，郑国渠东西横贯渭北高原，从此关中沃野千里，秦富强，死与诸侯齐名。 汉时，西安更有“八水绕长安”的说法。 然而，这一景象在历史上因帝王修缮陵墓而消失，生态环境遭到破坏，地下水过度开采导致地面下沉。

公开资料显示，陕北地区水资源分布占陕西总量的29%，而在渭河流域关中，水资源总量仅占全省的18%。 除总量不足外，水资源空分布不均匀，70%的地表水集中在汛期的几个月内。

此外，根据《关中—天水经济区快速发展规划》，1000年，西安将建成1000万人口的国际大城市，届时关中地区缺水量将达到24亿立方米。

受陕西黄河用水总量指标的限制，陕北黄河引水工程未能做好建设安排，“引汉济魏”是陕西省政府从20世纪90年代关中大旱时开始研究的课题。 其思路是，不突破黄河流域用水指标，用“下补上取”的方法置换黄河水量指标。

目前，陕西引水工程有东线“引干济石”和西线“引红济石”，但两者年调水量均不足1亿立方米，“引汉济魏”的目标是实现全年总调水10亿立方米。

根据韩济魏工程协调领导小组办公室的文件，指出“约1000万人饮用汉江水，支撑约500万人的城市规模和5000亿元的国内生产总值”。

陕西深刻理解“水是陕西可持续快速发展的最大制约瓶颈”，“引韩济魏”仅静态投资就达到168亿元。 工程中止后，本报记者向陕西省环境保护厅咨询时，环境保护厅相关人士表示，该项目的投资和卷直接上报环境保护部标准，“省环境保护厅没有审查权，每次召开研讨会都会派出一两个人”。

中国工程院院士、长安大学水资源与环境工程系教授李佩成对本报记者表示，引导韩济魏是一项正面的工程，“国家应该支持”。 十年前，李佩成参加了陕西省第一个南水北调项目“引干济石”的论证，在秦岭开通隧道的边缘“埋20公里的通水管”，项目的完成让还留在纸上的“引汉济魏”看到了现实的曙光。

4年前，李佩成参加了水利部在西安召开的论证会，当时水利部表示:“在不影响南水北调中线工程的前提下，处理陕西调水问题。” 他认为“影响确实存在”，并就引进“汉济魏”能否填补潜在风险提出将“汉济魏”纳入国家南水北调中心线项目。

陕南汉江流域上游，《引汉济渭项目可行性研究报告》(以下称《可研报告》) (据2030年，《引汉济渭》最终调水规模15亿立方米，占汉江年均供水量的0.27%，这是中下游南水北调一

本报记者在采访陕西水利和环境保护相关人员的过程中，认为该工程对南水北调的影响极小，但会给陕西带来很大的好处。 根据投资收益测算，该工程经济的内部收益率为29%，超过社会贴现率的8%。 在投资增加10%，利润减少10%的情况下，经济内部利润仍然超过8%。

陕西省水利厅厅长王锋去年在接受当地媒体采访时表示:“工程对秦岭生态的影响非常有限，我们尽量避免对环境影响最敏感的地区。”

工程涉及天华山、周至、汉中三个国家级自然保护区和省级黑河湿地自然保护区。 王锋表示，部分施工点设置在自然保护区内，“但都是保护区的实验区，不在核心区。 ”。

如果不是环境保护部的停止，该工程自2009年勘探支洞以来几乎没有阻力，但流域和输水区间的用水协定如何平衡等，存在着极小的人为差异。 但是，李佩成认为，这一切都可以在省内协商调整。

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“我们是冤枉的”

今年1月工程中止后，有媒体报道“环评文件没有表达规范”、“工程隧道路线与自然保护区边界范围不明确”。 本报记者在设在西安的汉济魏项目协调领导小组(以下简称“招引汉济魏”)中证实了这一点。

前面提到的自然保护区边界是佛坪县天华山大熊猫保护区，汉济魏办公室综合处副主任李绍文告诉本报记者，这不是环评不合格的首要原因，环评考核至今悬而未决的原因有两个。 因为附属工程佛坪西汉高速连接线的施工造成了生态问题，汉江流域规划环评不合格。

从陕北到陕南，可见植被逐渐丰富，作为我国南北气候分界线的秦岭在汉中市佛坪县分割出了“小江南”。 根据汉济魏的计划，从周至佛坪的秦川下，将填埋一条全长81.78公里的隧道。

但是，从佛坪十亩地村到水库所在的三河口村，十几公里的山路边有乱石磊，山上到处都是裸露的黄土带，半山腰上推土机很忙。 十亩村子里有洼地。 这是河道。 现在成了临时的垃圾场，河道被推到了2米高。 在山区，跑车司机穆先生说走这条路最可怕，有时滚石掉落打破窗户。

该洼地前方的半山腰分支了道路，新的道路“西汉道路佛坪连接线”向上延伸，向下延伸的旧路通向洼地。 水库所在的三河口村也由旧路连接着，不久的将来，沿途的村庄将被水位线以下的地方淹没。

这也有“西汉道路的佛坪连接线”的意思，就是不改变路线，把道路抬高到山上。 由于破坏了生态系统，环境保护部在去年9月巡视后提出了问题。

中止了工程，位于三河口乡的三河口水库还没有出现。 在汉江支流子午河边，陕西水集团的工人正在未来水库用地旁建桥。 一位工人对本报记者说:“那么大的山必须挖石头下去。 道路积水，石头滚落，山的生态一定被破坏了。”

“谈不拢。 是技术难题。 ’据这位工人称，沿线的山石滚落在旧路上，附近容易出现垃圾场，但越来越多的山石只堆在路边。 十亩村的村民杨凯蹲在房子前面，望着他前面的椒溪河(三河之一)小溪般潺潺，但前方渣滓中隆起的河道，杨凯担心汛期一到，就会突然发生洪水。

“山区工程条件的限制，只能堆一部分，不能运一部分。 和接力赛一样。 ”李绍文说。

李绍文对本报记者说，这条道路的建设由省交通厅负责，汉中市交通局具体实施，“十年前这条道路应该建设，为了处理资金不足，并入了汉济魏的总盘。” 他说因为和交通厅没有隶属关系，所以维修很慢，说“所以我们不公平”。

环境评估的混乱

澳大利亚格里菲斯大学河流学院的stuart e. bunn教授去年跟随中科院来到佛坪，他对当地比较干净的河流生态留下了深刻的印象。 在邮件中，stuart对本报记者表示，通过对中国多条河流的考察和比较，佛坪三河口流域的生态为数不多，并未遭到破坏。

“应该充分重视主路开挖带来的生态影响，对这个重要的生态区来说，任何高标准的环境评价要求都应该接受。 ”stuart结合澳大利亚国内的例子，认为在各方利弊尚未确定平衡之前，即便是悬挂惠民牌的工程也不能先行开工。

去年6月15日，项目《可研报告》在发改委下通过了中国国际工程咨询企业(以下简称“中咨企业”)的判断。 此外，还编制并完成了可研究阶段涉及的项目环境影响评价、水土保持方案、防洪影响评价等14个相关专项、专题报告。

李绍文解释说，《可研报告》是中咨企业通过技术审查后，剩下的专业项目向各部委报告，“行政审批是不同的部门，与《可研报告》通过两条线”。 发案委员会正式批准《可研报告》需要各部委的手续，届时工程可以正式成立。

去年7月9日至13日，汉济魏工程环境影响报告书技术判断会议在西安召开。 陕西省水利厅文件指出，本次会议是汉济魏工程可研报告通过国家考核的重要先行环节，是继6月15日《可研报告》中咨企业判断后，推进项目前期工作的又一重要活动，判断结论对环境保护部最终决策项目环境影响报告考核有非常重要的影响

当时会议聚集了省内环境保护、水利、农林、水电、勘测等13名专家，经过实际考察，评价报告撰写规范、文案全面，认为“基本反映了工程影响区的生态现状，提出的生态保护措施基本可行”。

李绍文说，去年9月，环境保护部环境评估中心在西安召开会议，他说:“总体评价非常好，但只列举了必须完整的小部分。” 之后，相关文件的补充一直在进行。 但是，经过佛坪的实地考察，环境保护部的说法是“出席会议就不同了”。 “又为我们增加了一点困难。 ”

除了以上所述的道路环境问题之外，李绍文所指的困难还在于汉江流域规划的环境评价。 据悉，该环评涉及汉江流域安康水电站、蜀河水电站、石泉水电站，这些项目属于国电系统，因此规划环评的权利和责任划分为“汉济魏”。

规划环评不同于常规项目环评，它是对政策、法规、规划、规划的环境资源承载能力进行分解预测和科学评价，从防止环境污染和生态破坏的来源出发，要比后者宏观。

《规划环境影响评价条例》自2009年起实施，根据《环境影响评价法》的基础制定，“市级以上地方人民政府”水利工程属于规划环境评估的范畴。

北京大学法学院资源能源环境法中心的王社坤博士解释说，理想情况下，规划要办理环评手续，对规划编制的项目办理环评手续，项目环评手续可以根据规划环评的情况进行简化。 但是，实际上，由于大部分规划没有转向环境评估，为了推进规划的环境评估，环境保护部门采取了在项目的环境评估中“相反”规划环境评估的方法。 也就是说，如果项目所依据的计划不是以环境评价为基础的话，项目的环境评价也不会被批准。

王社坤认为，在没有法律规定的条件下，只做规划不做环境评价，不提交项目环境评价报告也是没有法律依据的。

今年1月5日，环境保护部突然在网上发布处罚决议，责令停止开工。 李绍文表示，此前没有收到任何信号，是当天早上从网上得知的。 之后，率领韩济魏的高层开始频繁前往北京跑部委，在各种环评补充资料提交后，复杂而缓慢的行政审批程序在等待。

环境保护部的处罚决定书认为，“引韩济魏”违反了《环境影响评价法》第25条关于环评制度的规定。

根据法第二十五条的规定，建设项目的环境影响评价未经法律规定的审查部门审查或者审查后未经批准的，该项目的审查部门不得批准其建设，建设单位不得开始建设。

“在期限内补充程序”[/s2/]

韩济伟工程的许多负责人对本报记者表示，只进行了“前期勘探工作”，“不钻试验孔，就无法了解秦岭内的岩层结构，也无法通过空进行环评。” 另一种说法是，环评下来后再劳动，效率和预期大不相同。

但是，这个看起来合理的说明没有得到环境法专家的同意。 中国人民大学法学院副教授竺效应博士认为，《环境影响评价法》第25条从立法中拆除没有漏洞，但该案最有可能与技术问题有关，法律未能做出具体规定，“可以推断，环境保护部将根据越来越多的案件事实和证据进行评价”

“是施工行为还是环境评估所需的实验性行为，如果国家没有制定相关判定技术规范和标准，这个例子正好反映了将来制定适当技术标准的必要性。 ’竺效果告诉本报记者。

中国人民大学环境政策与环境规划研究中心的宋国君主任有着相似的角度。 “即使先建造后没有被发现，那在理论上也是违法的，效率也必须在法律的框架下讲，才能成立。 ”

环境评估法自2003年9月1日起实施以来，已成为环境影响评价无法逾越的法律门槛。 但是，2005年，环境保护部一下子停止了30个“未批准的先建”省级项目。 这件事被环境保护界称为“环境评价风暴”。

另一方面，从环境评估法本身来看，第31条的规定在一定程度上助长了业内人士对这些情况的发生，被环境保护界所诟病。 第三十一条规定“擅自开工建设的，由授权审查本项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，并限期补办手续。”

“《限期补货计划》对大型项目来说，会使违法价格非常低，补货时的通过率比平时高。 这是因为它起到了一种反向引导的功能。 ”王社坤说。 他认为，一般在未批准之前建造的是“大项目”，补充活动的通过率很高。 “因为生米煮好了变成了米饭”。

但是，王社坤也告诉本报记者，环评手续没有问题，即使是经过环评批准的项目，只要在批准前开工，也应该被基本停止，受到罚款。 环境评估的初衷是“在采取行动之前预测环境影响，并根据预测结果决定是否采取行动。 预防一定要付出代价，其中之一是经济价格和效率”。

北大资源能源环境法中心教授汪劲劲在2005年《环境评估风暴》后的论文中指出，该规定对具有预防功能的环境评估制度而言，只是在形式上确立了环境评估的合法地位，事实上否定了环境评估的事前预防功能，增加了环境评估手续，使非法状态合法化

5月下旬，洪小康通过电话向本报记者表示，环境保护部目前正在对汉济魏项目进行环评、汉江流域回顾性评价(代替规划环评)，土地预审也已由省国土厅报告。

“这里面太多太杂了。 其中有我们的问题，也有环境保护部的问题。 许多先行业务相互交叉，环境保护部的要求中有些方面很混乱。 ”洪小康说。