“媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进”

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沉默16年后，“县改市”借“新型城市化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。 据统计，至少有138个县要拆迁县市，广东、贵州、云南、陕西4省有60多个县提出拆迁县市。

“县制”消失的危机

沉默16年后，“县改市”借“新型城市化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。 据统计，至少有138个县要拆迁县市，广东、贵州、云南、陕西4省有60多个县提出拆迁县市。

“这是典型的业绩冲动，违背了加大县城和小城镇建设的战术意图。 如果不明显禁止其中的荒唐，李误的迅速发展当然也会严重影响农村社会的稳定。 ”中国人民大学新型城市化研究小组负责人彭真·怀严进行了谴责。

“县改市”是否重新启动还不知道，但许多县改为市或区，冲击基于县制的治理制度，不仅会导致虚假的城市化，还会为中国未来的快速发展埋下不可弥补的风险。

“县改市”出现了实际成绩

20世纪80年代、20世纪90年代，县域经济快速增长，相应地要求行政权力和管辖范围的扩张升级，县升格为市曾成为可行、风光无限的扩张模式。

仅1994年至1996年间，全国就有95个“县改市”，其中江苏、山东、浙江等省的“县改市”较为突出，江苏苏南各县大都升格为市。

对县级单元来说，“县改市”之后可以获得更高的税收返还比例、城市维护建设税等收入，可以获得越来越多的建设用地指标、工业项目、水资源占有量等效益，也符合当时客观上中国经济社会快速发展的需要 市变后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也高速发展，显示每年的全国百强县排名几乎都被这三个省占据。

“在特定时期，县改市是一条较为有效的快速发展之路。 ”国家行政学院公共行政教育研究室主任竹立家认为，城市化要快速发展，就必须赋予中小城市权力，使其具有扩张和快速发展的欲望。 一个县的经济快速发展水平高，城市规划面积齐全，财政收入达到一定水平，人口聚集达到一定能量，自身造血能力大幅提高，就可以成为市，农民就地成为市民。

但是，这次的“县改革市”风潮，被中央政府于1997年紧急停止。 彭真怀研究认为，中央这样做，是因为当时许多地方盲目追求县改革市，冲击了县制第一特色以前流传下来的行政管理体系，造成市区农村生活人口比重过大，城郊比例不均衡，城乡概念模糊

“现在这些老毛病又犯了，轻易拆迁县，搞强势“拉郎配”，连农民都“上台阶”，背离了新型城市化的初衷。 ”他说。

如何释放县域经济活力是行政区划改革的中心议题，不可否认，扩权强县是城市化的下一个增长点。 “但是，我们必须重新对新型城市化有所了解。 不能进入误区，也不能出现反面。 ”彭真怀说。

“省管县”阻止了“县改市”的退潮

“县改市”被暂时冻结后，县级扩权的冲动没有释放，而是以“省管县”的方法突围。

浙江省是最早推进强县扩权的省份之一。 早在2002年，浙江就按照“丢三落四”的总体情况，将313个原属地级市的经济管理权限下放至20个县市区，成为“省管县”浙江模式。

此后，中国许多省市开始推进财政“省管县”的个别试点。 这被认为是扩大县权、壮大县域经济的重大改革措施，但10年后的今天，“省管县”陷入胶着状态，跛脚了。

全国有27个省1080个县实行财政省直管，但各地对其他行业的改革热情不高。 目前，具体的障碍是地级市不愿意放弃县的直接管辖权，对经济发达县和欠发达县都不愿意搁置，认为越大管理越好。

财政科学研究所副所长的王朝认为，省管县的试点以财政权限的试点为第一，以“财权”绕过了该市，对地级市造成了巨大的冲击。 矛盾的是，人事、提案等权力还在市里管理，县领导依然受制于市里，不能放手。

由于县扩大权力，抵制省管理县，县域寻找其他途径突破快速发展瓶颈，“县改市”重新进入视野。 一点强县只需要准备相关的报告资料，等待中央政府的一声令下。

但“县改市”水闸并未完全解禁，民政部截至今年仅批准云南蒙自、文山两县撤县设市，在江西省德安县部分地区设立共青城市的申请。

但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准了吉林省扶余、云南弥勒的“县改市”名单，这一动向被视为“县改市”全面解禁的信号。

再加上借助新型城市化战术的东风，“县改市”风潮再起，引起了专家学者的普遍担忧。

“许多人对新型城市化缺乏常识性的评价，仍然片面追求城市空之间的扩张，大力进行城市建设运动，假借新城之名，剥夺土地、争地、用地的现实，致使房价和地价上涨。 ”彭真怀说，如果就这样搁置，严重扭曲的新型城市化将会发展成灾难。

“县改区”的矛盾很多

1997年以后，“县域”的扩张权不是单线进行的，在“县改市”封闭的情况下，拆迁县改区成为了许多地方政府新一轮城市化的突破口。

民政部的数据显示，全国市区数量从2000年的787个增加到去年的857个，县级市从400个减少到369个。

2009年省财政管理县等政策实施后，有点地方市政府担心所属县会偏离自己的管理，纷纷将下级县改为区。

现在，全国的中心大城市基本上都把周围的县(市)改为区。 以广东为例，珠江三角洲主要县(市)改为区后，东西北地区的县变更区也不少，去年广东清新县、俄东县相继撤县变更区。

顺德市、锡山市、吴江市等百强县相继成为市区。 广东省增城市、湖南省长沙县、四川省双流县等发达县市也可能面临变区的命运。

今年年初，“县改市”可能解禁的信号，让许多经济强县兴奋不已，与“县改区”发生了强烈冲突。

5月8日，浙江省长兴市“县改造区拆迁”的结果引起风波。 长兴是全国经济强县，行政区划归湖州市管辖。 长兴县多年来一直在为撤离县而准备建设市，湖州出乎意料地提出“撤离县换区”。

长兴作为浙江财政的“省直管县”，80%的财政留给自己，20%交给省里。 到了区里，一半交给湖州。 这引起了长兴县委四个班子、公司和当地群众的强烈反对，联名发出了措辞严厉、态度坚决的“一封信”。 “如果湖州市委、市政府独断独行，长兴县所有党政机关、乡镇(街道、小区)的一把手也将集体辞职……”

在县改区办法中，县级政府和地级政府明显存在不少优势冲突，面对波涛汹涌的民意，湖州市决定暂时停止“撤县区”的计划。

竹立家说:“根本的还是地方利益之争。” 相比之下，县级政府更渴望“县改市”，地级市更渴望“县改区”。 这两种力量扑灭了这种势头，一直在竞争。

地方市喜欢“县改区”，一是为了壮大自身经济实力，二是获得越来越多的财政资源，三是城市领导业绩的体现。 竹立家说。

“县制”的未来[/s2/]

中央政府大力推进新型城市化后，各地政府迅速发展，抓住“县改区”、“县改市”，寻求更大更快的发展权限、更大更快的发展空之间。

学者质疑无论是撤县设市还是设区都不能盲目推进，这不是新型城市化的快速发展方向。

北京大学国家快速发展研究院副教授李力研究了许多县改革市的实例，结果表明，尽管县级市财政收入增长比县快，但在制造业和服务业创造就业、教育和卫生等公共服务指标方面，县级市没有一个比县强。 这证明了在民生方面，“县改市”没有带来明显的变化。

同样，关于县改区，竹立家的研究结果如下

许多县(市)改区，大中型城市迅速发展空，成为获得土地的最佳途径。 由于原本经济快速发展突出的县市变成了区，快速经济发展的原动力也减弱了。 以顺德为例，在换区之前，顺德一直在全国领先，但之后就不及昆山、江阴等地了。

“拆除各县，设立市和区，反映出地方政府除了盯着农民的土地，抠土地财政外，没有了农业现代化和工业新闻化的心思。 ’彭真怀在各地调查后发现，并不是所有地方都适合扩大城市规模，搞行政造城。 “有的地市将城市化指标逐步分解为县、区、乡镇，官不聊天，民不聊天，民怨天重。 ”

彭真怀说，县改市或县改区不是这次新型城镇化的突破口和要点，“自古以来流传的城镇化是为政府自身服务的，政府要搞gdp，搞经济增长，美化城市，提高绩效。 新型城市化是以人为本的城市化，要为住在城市的农民服务，必须重新理解以人为本的新型城市化。 ”

“撤县设区”将权力下放给地级市“降县改市”上升为名分，但这种翻盘的方法没有实质性的民生意义。 从客观上看，这些地方政府把城市建设作为壮大经济总量的工具，实际上挑战着最敏感的社会安全保障基础。

彭真怀说，必须坚决反对这种错误的方法。 新型城市化是单方面抓住城市的误解，而新型城市化是消灭“县制”的灾区，需要防止这一重大的国家战术刚开始就发生了巨大的扭曲。