“养老金全国统筹遇“叶公好龙”困局 中央地方博弈加剧”

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根据“十二五”规划的时间表，基础养老金还有两年半的时间就需实现全国统筹。在真正意义上的省级统筹尚未做实的情况下，如此

按照“十二五”计划的时间表，基础养老金还有两年半要实现全国统一。 在真正意义上的省级统一还没有实现的情况下，这样短时间内实现全国统一正在考验决策层的智慧。 根据上周发布的年度人力资源和社会保障统计公报，全国31个省和新疆生产建设兵团已经建立了养老保险省级统一制度，在此基础上提出全国统一似乎是合理的选择。 但实际上，我国只有少数省份实现了基础养老金在省级的统一支出，大部分省份养老保险的统一水平仍停留在县市级，全国统一单位达到2000个。 中央要求从1991年开始加快统一水平的提高，22年过去了，养老金仍以县、市统一为主。 据《第一财经日报》报道，基金结余省的反对不是主要原因，最根本的原因在于上级政府的强加。 中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，不能提高统一水平的阻力在于政府自身，在高级政府提高统一水平问题上的“叶公好龙”，不能根除社会保障碎片化制度。 中国人民大学公共管理学院教授李珍则认为，全国统筹不是处理中国养老保险制度各种困扰的最佳途径，全国统筹可以部分实现地区间的再分配，但由此带来的中央省级政府博弈和“搭便车”带来的效率和公平损失远远大于统一收入， “基本”和“基础”一字之差 本报在查阅近年来养老保险相关文件时发现，政府提高养老金统一水平的表现有了微妙的变化。 从“基本养老保险基金”变成了“基础养老金”。 在 年通过的《社会保险法》中规定:“基本养老保险基金实行全国统一，其他社会保险基金实行省级统一。” 之后，国家“十二五”计划和社会保障“十二五”计划的表述变成了“实现基础养老金全国统一”。 今年年初《关于深化收入分配制度改革的若干意见的通知》延长了后者的提法，提出在“十二五”期末实现基础养老金的全国统一。 上个月，国家发展改革委员会将“基础养老金全国统一方案的研究制定”作为今年深化经济体制改革的要点。 本报采访的社会保障专家表示，基本养老金由公司缴纳的统一养老金和个人缴纳的个人账户养老金构成，这种统一账户养老金相结合的制度是中国养老保险体系的第一支柱。 基础养老金是结算结合中的统一部分，是单位缴纳的20%。 从《社会保险法》到“十二五”规划，提高养老保险基金统一水平的范围实际缩小，根据现行制度，个人账户今后一段时间将继续由地方管理。 人社部没有向外部公布这“一字之差”的原因。 中央财经大学保险学院教授楚福林认为个人账户养老金相当于个人长期储蓄，认为一旦基础养老金实现全国统一，提高个人账户统一水平就不容易了。 郑秉文认为，提高基础养老金以提高统一水平要比个人账户困难得多。 他认为，政府之所以放弃容易做的事情而选择难度高的东西，是因为中央和地方之间有游戏。 据本报报道，人社部一直在考虑统一全国基础养老金，这也是平衡中央、地方养老责任更现实的选择。 即，中央负责基础养老金和待遇调整，地方负责个人账户。 个人账户的建立历史是中央和省级政府游戏的历史。 李珍表示，建立实际个人账户的责任由中央和地方政府共同承担，地方财政的责任大于中央政府的责任。 截止到2008年，各省都在积极争取中央转移支付资金，但2008年中央确定全国统一方向后，新的省市没有参加实际试点。 这个游戏对制度的伤害很明显。 郑秉文认为，提高统一水平的核心含义是整合社会保障制度，分离基础养老金和个人账户，将基础养老金提高到全国管理水平，将账户基金留给地方政府，等于分裂了统一账户结合的制度。 全国统一途径不明 各省多次宣布实现了真正意义上的省级统一，学术界对此并不认同。 2007年，原劳动保障部和财政部联合发布《关于推进公司职工基本养老保险省级统筹相关问题的通知》，提出了“统一制度政策、统筹缴费基数和比例、统一待遇、统一基金管理、统一基金预算、统一业务规程”6个统一标准。 其核心是统一基金管理，真正意义上的省级统一是养老保险基金实现省级统一收入统筹支出，通俗地说，钱都集中在省一级。 但是，由于执行难度大，政策规定如果建立省级调剂金制度，即使建立省级统一，养老保险基金依然分散在市、县级，与以前没有根本差别。 但是，即使是这样具有中国特色的“低标准”的省级统一，很多省份实际上也做不到。 去年国家审计署进行了半年的全国社会保障普查，结果表明，到年底，全国有17个省尚未完全达到省级统一的“六统一”标准。 基金结余省份的反对被认为是难以推进省级统一的阻力。 理由是这些省份不愿意“用财富扶贫”，但这不是根本原因。 广东省一个社会管理部门的人对本报记者说，他们不反对全国统一。 前提是将现有的结余留在省内，新制度实施后基金进行全国统一。 (/h/(根据褚福林的说法，全国统一意味着养老责任的上举，所以没有反对的省份，而且是养老金专项资金专用的，所以这些聘任省即使有资金也不能用于平衡财政，对他们来说这不是不可打破的好处) 李珍说，省级统筹进展缓慢，是因为他意识到省级政府和劳动保障行政部门并非无能，而是普遍存在着下级政府、部门和社会保障行政部门的博弈。 各地方政府减轻当地公司负担促进经济增长，减轻社会保障负担也是招商引资的有利条件。 但是，财政提高到什么水平，什么水平的政府实际上成为最终的财务负责人，都是以财政在什么水平吃饭为前提的。 在县市级统一的情况下，县市级政府是基金的负责人，必须发挥征收的积极性以维持基金的平衡。 上升到省级后，他们的积极性就会下降。 郑秉文基于这种考虑，认为省级政府宁可在资金流收支核算和管理上保持以县市统一为主的基本格局。 郑秉文表示，如何实现真正的省级整合，可能会导致道德风险和逆向选择，各地市政府将水涨船高，征收意愿下降，基金将面临增加支出和收入下降的双重风险。 “在这种情况下进行全国统一，省级政府也必然要加入游戏大军。 为什么不弄成这样呢，现在找不到好办法。 ”李珍说。 (/h ( (褚福灵认为，实现全国统一至少要实现制度统一、管理统一、技术统一、基金运用统一，但现实中这四个条件还不具备。 郑秉文也向本报记者坦言，如何实现真正的省级统一或全国统一的目标，实践尚不明确。 实现全国统一的关键是确定中央政府在养老保险中的事业权，中央政府应该有这个担当。 否则，提高统一水平将永远无法摆脱“叶公好龙”的困境。