“养老金全国统筹为何举步维艰？”

本篇文章4232字，读完约11分钟

国务院早在1991年就已经要求各地积极创造条件提高养老金统筹层次，然而，22年过去了，以县、市为主的统筹层次依然纹丝

国务院1991年已经要求各地积极创造条件提高养老金调整水平，但22年过去了，以县、市为中心的调整水平依然纹丝不动。 今年，中央又将“基础养老金全国统一方案的研究制定”列入改革要点。 提高养老金调整水平为什么这么难？ 你面临着什么好处？ 中央和地方在这个游戏中分别发挥着什么样的作用？ 在尚未实现省级统一的情况下，全国统一会变成“画饼”吗？ 《第一财经日报》记者近日就这些问题采访了中国社会科学院世界社会保险研究中心主任郑秉文。 郑秉文认为，真正意义上的全国统一，是指养老保险的事权和财权集中在中央，缴费由中央政府管理，支出的兜底也由中央政府管理。 中央政府负责全国养老保险的缴费征收和待遇发放，养老则是中央政府的责任。 省级统一迷局 第一财经日报: 5月底发布的年度人力资源与社会保障统计公报显示，全国31个省和新疆生产建设兵团建立了养老保险省级统一制度，但我国只有极少数省份建立了真正的省级统一制度。 你说的省级统一和人社部省级统一检查标准为什么差别这么大？ (/h ) )郑秉文)现行养老保险制度存在很多问题，说到底是因为统一水平太低了。 政府出于现实跨省持续存在障碍等原因，必须千方百计提高统一水平。 但实际上，对“下级政府”来说，“上级政府”并不是提高统一水平的真正动力。 2007年，原劳动保障部与财政部联合发布《关于推进公司职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，具体提出了实现省级统筹的6个条件。 其中包括统一费率、统一待遇、统一安排采用基本养老保险基金、统一编制基金预算、统一全省业务流程等，规定基本养老保险省级统一办法由省级人民政府出具文件实施。 此后不久，大约到了2009年，全国各省宣布建立了省级统一制度。 实际上，这六个标准显然未被学术界视为实现省级统一的标准。 国际和国内学术界公认的省级统一标准只有一个——养老保险缴费资金流的收入、支出、计算、管理、调整水平集中在省级，平均来说钱集中在省，省级统一支出，其他任何标准不计。 或者，任何标准都是初级标准。 人社部以“六统一”为基准接受省级统一。 与过去相比，虽然建立了省级调剂金制度，但养老统筹基金仍分散在县市级，不集中在省级。 即使是这样有中国特色的“低标准”的省级统一，也有很多省份实际上做不到。 去年，国家审计署进行了历时半年的全国性社会保障审计，审计结果也显示，按照这6个标准，到年底，也有17个省尚未实现“六统一”省级统一。 日报:据你所说，那些省份真正意义上实现了省级统一吗？ 郑秉文:北京、上海、天津、陕西明确。 陕西的资金流管理确实集中在省级，其情况比较特殊，其现行的调整水平在建立整个制度时，决定于逐步进行省级调整。 日报:由此可见，除直辖市外，中国实现省级统一的省份寥寥无几。 为什么省级统一这么难，其中有什么难以打破的好处吗？ 郑秉文:有人认为，省级统一困难的原因是下一级政府不愿意提交多余的基金。 现实中确实富裕的地方不想给钱，对提高统一水平有抵触。 但是，这只适用于其余地区。 实际上中国有一半的省份不能接受省的统一，他们应该希望提高统一水平，但实际上这些省份也没有实现省级的统一。 在我看来，更首要的原因是上级政府推卸责任，担心调整水平的提高。 这样，无论是发达地区还是欠发达地区，100%的上级政府都不愿意将调整水平提高到自己的水平，可以说这意味着要承担这个地区养老保障的责任。 日报:上级政府为什么要推卸责任？ 郑秉文:原因可能也很多，但我认为最大的原因有两个。 首先是由基本养老保险制度的设计决定的。 我们知道，现在的养老保险制度是统一账户的结合，其中统一的部分是“待遇明确型现金支付制”( db paygo )。 这个制度设计的优势是难以适应外部经济社会的二元结构。 也就是说，在经济快速发展不均衡的外部条件下，统一水平越高，制度效率越低。 这里所说的制度效率低下，是指下级政府容易发生道德风险，容易导致逆向选择。 由于上下游政府之间存在新闻不对称，道德风险的识别价格较高，制度可能面临财务风险。 例如，一个城市的退休人员有100万人，如果提高到省级的统一水平，可能一夜之间就有110万人。 如果各市各省都这样冒虚报的道德风险，意味着领取养老金的人将大幅增加，支出将增加。 另一方面，如果提高管理水平，下各级政府的征收热情不高，征收收入有可能减少。 这种“多而少”有可能导致制度收支逆转，需要财政来弥补形成的差距。 整合水平越高，越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果可能是收支不一致，这成为常态。 我觉得多年了，统一水平一点也不动，这个原因是真的。 日报:这是上级政府不敢提高统一水平的一个原因。 那么，第二个理由是什么呢？ (/h ) )郑秉文)如果第一个原因政府“不敢”提高，第二个原因就是政府“不想”提高。 (/h ( ) ( ) ) ( ) ) ( ) ) ) ( ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) ) )。( 如果当前的统一级别位于县、市级别，则为中央和 因此，中央和省级政府不愿意承担养老责任，反而在资金流收支计算和管理上保持以县、市统一水平为主的基本结构，调动县、市财政和征税的积极性。 另外，养老的财政补贴也没有进入法制化轨道，各级政府的财政干预都被各级政府的财政盘子“压垮”，上级“压垮”下级，下级“不压垮”不行吗？ 地方社会保障相关支出力度如此“紧扣”，各级金保项目的投入、管理层的行政支出、事务经费的支出等，灵活性很高。 由此可见，财政体制是养老保险统一水平难以动摇的另一个根本原因。 在目前的体制下，养老保险提高调整水平的责任成为“球”，永远抱住最原始的第一任。 这种调整水平低的初始状态难以被打破，难以“传播”到更高水平的政府。 (/h/)日报:我也从广东省相关部门了解到，他们并不反对全国统一，但前提是将现有的结余留在广东，并将新制度实施后的结余提交中央。 你对此有什么看法？ 郑秉文:目前，全国一半省份养老基金结余，截至去年年底总量超过2.39万亿元，其中广东省最多。 作为有基金余额的省份和地区，特别是余额多的省份和地区，不愿意把余额视为优势放手，是毫无疑问的，在这几点上不掩盖也可以理解的。 但这不是不可打破的好处。 这对地方是小好处，戴着对少数管理者是好处，留在当地对当地投保人有什么好处？ 几乎没有利润。 由于养老金支付政策性强、有公式，提交基金不会影响这些地区养老金的发放。 养老金不是通常的税收，而是专用性和应对性较高的费用，即使基金被缴纳，也只能用于基本养老金。 一旦提高到全国统一水平，中央政府的责任就确定了，完全由中央政府承担，这些原有的结余留在各省也没用。 全国统一是“画上的饼”吗？ 日报:在省级统一尚未实现的前提下，政府又提出要建立全国统一，重蹈省级统一的覆辙吗？ 全国统一已经有可能实现的道路吗？ (/h ) )郑秉文)真正意义上的全国统一是指养老保险的事业权和产权集中在中央，缴费由中央政府管理，支出的根据也由中央政府管理。 中央政府负责全国养老保险的缴费征收和待遇发放，可以说养老已成为中央政府的责任。 我认为中国应该实现中央水平的统一水平，确定基本养老保险制度的事权和财权在中央政府而不是地方政府。 但是，在立法上，这几个很模糊。 《社会保险法》规定，“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度”，“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会快速发展计划”，“县级以上人民政府社会保险事业所需经济 对前面的话，中央政府和地方政府举办可以视为“国家举办”，这是典型的事权不明确； 对于后一种说法，县级政府给予必要的经费支出，可以看作是上单和下单。 例如，每年提高养老金被认为是典型的财权和事权的不统一。 如何实现真正的省级统一或全国统一的目标，据我所知，实践还没有定论。 (/h ) )提高整合水平的核心含义是整合社会保障制度，但目前政府已将整合范围缩小为只包括整合账户和整合部分的基础养老金。 如果基础养老金提高到全国管理水平，账户基金留在地方政府，就会分裂合并账户的制度，将养老金变成中央和地方博弈的“唐僧肉”，这种改革将使制度变得更多和混合。 日报:基础养老金比账户养老金实际上更难提高统一水平。 需要以全国社会保障新闻网等硬件为基础，相关政府部门已经做好了这个准备吗？ (/h/)郑秉文)养老金全国统一的一大好处是便于劳动力市场的移动，劳动者可以像银行访问资金一样方便地转移社会保障关系。 这需要全国网络的社会保障新闻系统，目前也没有建立这样的新闻系统。 2009年底发布的关于区际转移与连接的“国发66号”文发布后，理论上可以进行异地连接，但实际操作与运行存在问题，电子平台没有全国统一是重要的障碍之一，此 日报:在理论共识、政策路径、硬件基础都不充分的情况下，全国统一还处于画饼充饥的阶段吗？ 你能用那些方法排除各种障碍吗？ (/h ) (郑秉文) )既然上级政府有两个理由将整合水平强加给下级政府，我们就应该找到处理这两个问题的方法。 首先，社会统一和二元经济结构冲突带来的道德风险，政府有很多风险防范措施，可以利用行政手段、经济手段等进行综合调控。 提高整合水平也是一个技术问题，但越来越多地表现为政治问题，只要政治和行政指令被强制执行，就可以执行。 地方政府的这种道德风险冲动显然远远低于房地产价格和土地财政的冲动，铤而走险的地方大佬不愧为少数。 此外，还可以通过改变制度结构，如加强精算中性的要素或扩大名义账户的比例，来规避这些道德风险。 (/h/)日报:政府不想提高统一水平的另一个理由是财权和事权不统一。 处理的途径是确定中央政府的养老责任吗？ (/h/)郑秉文)在提高养老金基金整合水平方面，目前最重要的是确定制度预期，绘制路线图。 省级统一无疑是过渡，全国统一才是目标。 应该以立法的名义，确定中央政府的养老责任。 产权全部归中央政府，养老保险缴费的资金流也由中央政府管理。 这样，县级以上政府就不需要将养老保险纳入社会快速发展计划，也不需要“必要的经费支持”，地方政府无论征收多少，都要向中央缴纳，责任由中央承担。 如果没有这些确定的责任划分，提高统一水平就永远是叶公好龙。