“地方政府5年卖地纯收益被指超4万亿 巨额财富去向成迷”

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2008~2008年5年间，地方政府土地转让总收入超过11万亿元，其中地方政府净利润是多少？

一位学者的计算结果显示，这五年来扣除征地拆迁等价格后，地方政府的净利润超过了4.1万亿元。 但是，这个数据还没有得到官方的认可。

这笔巨额财富，其去向外界难以知晓。 今年两会财政部提交的《年中央和地方预算执行情况及年中央和地方预算案报告》中，关于地方土地转让支出的表现只有一个。 国有土地开采权转让收入安排支出28046.04亿元，减少1.3%。

这可能不能满足外界的知情权，特别是这些转让的土地，在性质上还是属于全民所有的。 专家呼吁，国有土地转让收入为政府性基金预算，其收支科目应公开。

地方财政收入最高占近4成

财政部副部长王保安去年年底在人民日报上表示，土地转让净利润不到转让收入的1/3，不到地方可用财力的1成。

但是民间数据不支持这一观点。

北京工商大学贸易经济系副主任、中国市场学会流通学术委员会副秘书长徐振宇近日得出结论，2008~年间，地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元。

此外，除土地出让9.49%外，其他年份纯收入均超过两位数，最高年份超过38%。

接受《第一财经日报》采访的徐振宇表示，其数据来源于多年财政预算执行报告、国土资源部官网及《中国统计摘要》。

但是，这些来源没有“土地转让纯收入”这一数据。 他是根据关联计算出来的。 也就是说，土地转让总收入减去土地转让收入支出总数。 (记者注)这里包括征地和拆迁补偿支出、城市建设支出等。

徐振宇提供的只是全国水平的总数，具体到京沪广深这样的重要城市，这样的数据很少公开。

本报记者今年5月统计了北京的经营性用地转让情况。 除招标分售地外(因招标地未公开，无法计算溢价)，北京共分售地50多件，分售总额约263亿元，这些分售地起价总额约170亿元，土地溢价约93亿元，约35%。

这个比例低于外部估计，通常认为征地拆迁等价格约占土地出让收入的4成。

本报记者此前收到的一份直辖市土地转让报告显示，全年该市土地转让累计向财政专家上缴1079亿元，扣除土地储备等价格后净利润为621亿元。 这意味着该地区当年土地转让的净利率在60%以上。

徐振宇支持地方土地收益下降的观点。 他认为，随着《国有土地征收与补偿条例》的实施、农村居民维权意识的提高，地方被迫提高征地并拆除补偿标准，政府土地出让纯收入近年来迅速下降。

尽管如此，地方政府还是热衷于收藏土地。 在土地财政运营模式中，通过土地出让直接赚钱很小，据此构建投融资平台是关键。

中国土地测量规划院副总工邹晓云认为，土地已经成为地方政府投融资的重要工具和手段，政府可以通过土地出让和抵押等环节扩大城市建设规模。 “即使通过土地出让不赚钱，政府也可以通过土地出让让公司和资本进入，从而快速发展地区。 ”

根据《年中国国土资源公报》，截至年底，全国84个主要城市处于抵押状态的土地面积34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，比去年同期分别增长15.7%和23.2%。

浙江大学土地管理学科教授杨选杰也表示，拆除地方土地财政不能只从净利润的角度来看。 地方通过国土部门储备大量土地，将大块土地出让给市场，从而扩大城市投融资平台，增加城市基础设施建设的投资。 另外，商业用地出让增加的话，不动产市场的规模也会变大，附带的税收也会增加。

底值:政府出售地的底线

目前，城市土地转让的溢价看起来不高，但其中另有奥妙。 政府通过土地出让设定的开盘价等，高于正常价格，在这个差额上加上溢价，实际上政府得到的净利润越来越多。

目前，在经营性地块出让过程中，会出现判断价格、底价、基准价格(叫价、开盘价)、竞价(交易价格)等多个价格。

政府委托相关机构对地块进行价格判断时，通常有市场比较法、收益还原法、盈余法、价格近似法，但基本上必须涵盖价格。 地价判断结束后，政府将根据土地评估结果、产业政策和土地市场状况等，综合明确底值。

在转让过程中，如果最终竞价低于底值，则意味着该地块将流向投标或投标，无法成交。

杨选杰对记者说，地方政府设定的转让底价将高于正常价格。 因为，如果将地块底值设定为与价格相等，参与竞争后公司的土地购买意愿不积极，地块以底值成交，政府将无法获得任何利益。 但是，基本价格具体比价格高多少并不能简单统计。 相关部门因当时房地产市场的形势和具体地块而异。

未透露姓名的国土部专家也对本报表示，通常地方政府设定的基础价格会比价格高出25%左右。 换言之，如果该地块最终转让，那么即使按底价成交，也将有25%以上的净利润。

提高土地价格以避免上交

地方土地转让带来的净利润多寡，不仅影响地方政府经营城市的能力，也直接影响民生行业的工作。

此前中央要求地方从土地转让净利润中提取一定比例用于农业、水利、保障房等建设。 这包括为廉租住房保障按10%以上的比例安排；15%以上的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，10%用于教育资金等。

如果地方土地降低净利润，意味着地方可以减少用于这些项目的支出。 另外，如果地方用某个“合规”方法减少土地的净利润，中央实际上不会轻易调查。

操纵价格收益账户表，创造高土地出让价，避免资金上缴的方法，是“合规”方法。

杨选杰对记者说，不排除地方政府拿出低土地转让的净利润。 前面提到的四个支出项目需要加薪45%，因为这是一笔很大的资金。 为了保留更多的地方，有可能将地块周边绿化、建设市道等其他许多费用计入价格。

他说，例如，一条公路的建设本来应该由财政出资，但土地部门可以将其纳入土地出让一级的开发过程，然后就成了价格。 出让土地看起来净利润下降了，但实际上地方由此减少了财政支出，增加了财力。 另外，地方还可以据此减少对上述4个支出项目的加薪。

徐振宇也认为，土地出让的纯收入之所以下降，也有地方政府为了防止资金被上级政府过度上缴而有意识地“伏击”的想法。

政府在土地支出账簿

2006年，国务院要求将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。 简单来说，国土部门收费，交给财政部门纳入地方国库，设立特别会计即登记簿，特别计算土地出让收入和支出情况。

但是，该账实际上并未公开，在土地转让行业腐败层出不穷的背景下，外部收支公开对土地收入的呼声日益高涨。

财政部公布的年度财政收支预算中，土地出让金作为地方政府性基金的一部分公布收支的整体数据，但没有像公共财政支出等账面一样详细公布支出的流向。

中国社会科学院财经院财政室主任杨志勇在与本报的采访中认为，国有土地的转让收支账户应公开。 这笔钱是政府性基金预算，光靠数字是不知道的。 “在目前的预算报告中，关于土地转让收入的数字其实什么也没有说。”

“技术上并不困难。 既然能算出支出的数字，那么如何支出也一定有帐户。 是如何公开的问题。 这经常牵涉到保密制度和数字敏感的问题，”杨志勇说。

2008年，一个直辖市表示，今后必须提高公开透明度，公开土地出让金等各界普遍关注的公共性资金。 迄今为止，没有看到进一步的措施。